加强资源环境审计 促进生态文明建设的几点思考
党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，这是指导我国“十三五”及今后一段时期经济社会发展的总体思路、目标任务及着力点。在五大发展理念的指引下，审计机关应认真贯彻落实十八届五中全会精神，进一步加强资源环境审计，在揭示问题、分析原因的基础上从健全法治、完善体制、促进发展等方面推动生态文明建设。
一、推动加快环境保护法律体系建设，促进生态文明法治建设
加强法治建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，十八届四中全会专题研究全面依法治国问题，鉴于此，研究运用法治力量推进生态文明建设就更加具有现实紧迫性。实践中我们看到，改革开放给中国带来经济快速发展的同时，对生态环境的践踏破坏在过去已成为一部分人的行为习惯。随着全社会环境保护意识的不断增强，具有中国特色的环境保护法出台，通过法治手段推动生态文明建设的步伐在加快，已初步形成以宪法关于环境资源保护的相关条款为基础、综合性环境基本法为核心、其他相关部门关于环境保护的规定以及污染防治、自然保护、环境纠纷处理、环境管理组织等内容为补充的环保法律、法规、制度和标准体系。
结合审计掌握的情况，笔者认为，应充分借鉴国外环境立法的经验，同时立足于资源环境审计及环保司法的实践，提出以下研究对策：一是加快环境立法，使环保法律法规体系能更好地适应新形势需要。二是不断完善现行环保法律法规。逐步细化有关环保法律法规，并强化环保执法责任制，健全完善领导干部环保实绩考核制度和自然资源资产离任审计制度，确保环保法得到有效执行。
二、加大体制机制问题揭示力度，促进生态文明制度体系建设
法律的制定和固化是对制度体系的不断补充和完善。党的十八届三中全会提出，要加快建立系统完整的生态文明制度体系，保护生态环境必须依靠制度。审计机关应根据生态文明建设的系统性、整体性和协同性要求，加强资源环境审计，加大对生态文明体制机制的分析研究，着力分析经济结构调整与发展方式转变中的深层次矛盾，揭示影响、制约生态文明建设中的体制障碍、制度缺陷、管理漏洞，促进建立健全生态文明制度体系。笔者认为，现阶段应重点加强以下两方面工作：
（一）健全完善生态文明指标体系。一切事物的变化都是起源于量变，量变最终导致质变。不利的质变是不利因素的量逐渐积累的结果，想要规避必须要从事前事中着手，控制好不利的量变。量变的具体体现就是资源消耗、环境破坏等指标。审计理论发展到今天，已经由过去的事后审计，转变为事中和事后审计相结合。审计机关在资源环境审计中，应立足实践，推动构建涵盖资源消耗、环境损失、生态效益等内容且可动态调整的生态文明指标体系。一是资源消耗指标体系。通过对不同地区重点企业资源实际消耗情况的分析，客观评估资源消耗的合理性，尤其是重要资源消耗的合理性，促进建立重点产业或企业的资源消耗指标体系。二是环境损失指标体系。通过对重点企业，尤其是重点污染企业、行业超标排污量、污染事故指标及其对环境破坏程度的分析，促进建立水污染、大气污染、土壤污染等环境损失指标体系。三是生态效益指标体系。通过对扩大森林、湖泊、湿地、草原面积等重大生态修复工程进行评估与分析，促进建立生态效益指标体系。同时，要认识到，指标体系具有时效性，是不断变化的存在，且是一个渐进、向上的过程。一旦指标失去了其固有属性，就失去了意义。鉴于此，在使用指标过程中，要根据现有情况和未来规划，对现有的指标进行适时修改完善。
（二）健全完善环境保护责任追究制度。目前环境保护责任追究制度还不够完善，落实也不到位，从一定程度上讲还没有很好地发挥作用。在资源环境审计中，既要揭示问题，也要落实责任，推动相关责任追究制度建立健全并得到严格执行。国家审计要坚持问题导向。在资源环境审计中，坚持问题导向应以损失为前提。这里的损失，不仅仅局限于财政资金损失浪费，要更多地关注自然资源损失和生态环境破坏问题。针对审计发现的资源损失和环境破坏问题，要落实责任，查找导致损失或破坏的主体，监督失职的主体，并对领导干部履行自然资源资产管理和生态保护责任情况进行评估，依法查处领导干部在履行资源环保职责过程中不作为、慢作为、乱作为、假作为问题，确保领导干部按照法定职责与程序行使权力。同时，还要查处非法利益输送，突出对资源环境的重点领域、关键环节、重大项目、重点资金的审计，强化对职务犯罪行为的揭示和查处力度。制度的生命力在于执行，审计机关要将审计揭示的重大履职尽责不到位、重大失职渎职、重大违法违纪导致的资源损失、环境破坏问题按规定移送有关部门查处，既是审计的职责所在，也能够彰显审计的震慑力。
三、深入贯彻落实五大发展理念，推动经济发展方式转变和结构调整。
开展资源环境审计，不能仅仅局限于资源环境本身，要结合经济发展、产业结构等实际情况通盘研究，处理好经济发展与生态文明建设的关系。因此，在资源环境审计中，必须深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，着力推动各地区各有关部门按照五大发展理念的要求推动生态文明建设，为经济提质增效保驾护航。笔者认为，在资源环境审计中应着力抓好三项工作：
一是秉持创新发展理念。通过审计，推动各地区各部门加大环保新技术、新业态的资金投入，最大限度发挥资金效益，促进环境保护和资源利用技术的创新，达到既能够节约资金，又能够保护环境的目的。
二是坚持协调发展。审计机关可通过审计推动经济发展与环境保护协调推进，着力揭示经济发展中的高污染、高耗能等影响环境保护和落后产能的升级改造等问题，推动经济结构调整和发展方式转变。
三是促进绿色发展。审计机关可通过审计，推动各级政府财政支出结构和税收政策更好地贯彻绿色发展理念，对相关财政资金的使用、项目建设进行跟踪审计，对于违背绿色发展理念的行为，依据相关法律、法规追究相关责任人的责任。
习近平总书记指出，“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”新形势下，我国经济发展要抛弃传统粗放型的发展方式，不断追求“绿色GDP”。在这种情况下，资源环境审计需秉持五大发展理念，既要利用好传统审计方法，又要不断创新审计理论和技术手段，不断促进生态文明建设各项任务的落实。（李襄南）