深化财税体制改革须应对四个基本问题

　　新一轮财税体制改革是全面深化改革的突破口，是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新。自十八届三中全会以来，财政部门在完善预算法推进依法理财、实施规范完整的预算制度、规范地方债务管理、加强预算执行绩效、有序推进税制改革、完善转移支付制度等方面都提出了改革新举措，取得了一定成效，并得到社会各方面的积极评价，构建现代财政制度取得了新进展。由于整个改革进入“深水区”，加上经济进入新常态和国际环境的复杂多变，构建现代财政制度仍面临着风险与挑战，改革的任务依然十分艰巨。以下四个基本问题是进一步深化财税改革必须要面对的。

　　如何统一国家财权

　　完善国家治理体系、维护国家长治久安，统一国家财权是关键。国家财权，包括预算权、税费权、所有权、专卖权等内容，总体上看，国家财权至今未能实现统一。过去长期存在的自收自支的预算外资金，就是国家财权分散割裂的集中表现。现在，这个问题名义上解决了，“预算外资金”已经被取消，但预算“切块”的问题仍以各种形式存在，并形成了难以撼动的既得利益和权力。部门的“二次分配权”，严重肢解了预算的统一性，成为预算中的“预算外”，妨碍全面完整统一预算的真正实现，导致财政资金和政策严重“碎片化”，资金安排使用上重复、脱节和沉淀问题突出。“二次分配权”使得很多部门把注意力放在了分钱上。财政资金异化为一种权力，而不是责任。

　　统一国家财权，就要统筹财政资金、减少专项资金、从法律上取消各种挂钩支出以及一般公共预算中专项收入以收定支的规定，这肯定会触动各地方、各部门的权力和既得利益。但这个问题又不能回避，拖延和置之不理不仅影响全面深化改革的进程，也会给国家治理带来风险。

　　如何权衡财政风险与公共风险

　　当前，我国经济迈入新常态，财政收入增速也明显减缓。但是人口老龄化、经济结构调整、贫富差距代际传递、生态环境保护等方方面面的风险开始凸显，财政化解公共风险的压力很大。

　　积极财政政策加力增效，应以改革的方式更多地落在转方式、调结构上，避免变成“解困”、“救难”和“止痛”的政策。在任何时候，都应当把改革挺在前面，全面推进结构性改革。

　　化解全社会公共风险，实现国家在推动现代经济发展和社会关系重构中的作用，就必须使国家拥有与之相称的国家能力。国家能力主要体现为资源汲取能力、政治渗透能力和危机解决能力。所有这些能力的提升都要依靠财政活动来加以支撑。推动财税体制改革，构建现代财政制度，就必须要权衡财政风险与公共风险的关系。这涉及到财政规模和财政结构的优化问题。一方面，要通过结构性减税来实现稳增长的目标；另一方面，又不能降低政府提供公共服务和化解公共风险的能力，以避免财政危机反过来威胁经济和社会稳定。

　　权衡财政风险与公共风险，需要处理好国家与市场、国家与社会的关系。哪些职责和支出应该由国家负责、哪些职责和支出应该由社会承担，目前还缺乏清晰的界定和规范的制度规定，社会预期模糊。这很可能加大公共风险，进而放大财政风险。国家与市场、社会之间的职责分担，实质上是风险分配，会导致不同的风险变化趋势。这不仅是经济问题，更是社会问题，这对构建现代财政制度是一大挑战。

　　如何处理民生与发展的关系

　　推动财政改革，应该在动态中处理好民生与发展的关系，涉及发展和稳定、短期和长期、利益与风险等重大问题。

　　当前，容易出现两个误区：一个是过分追求发展的速度和规模，忽视民生问题的解决，陷入为发展而发展的误区，偏离了本原的目标；另一个是过分强调改善民生的力度和时限，把促进发展的必要资源过多地用于当下民生问题的解决，陷入杀鸡取卵的误区。一旦落入这两个误区当中，就无法处理好民生与发展的关系，就会产生另一种公共风险：既不能实现良性发展，也不能从根本上持续改善民生，从而背离可持续发展和长治久安的战略目标。

　　当前，推进人口城镇化是财税体制改革中处理民生与发展关系的一个重要问题。人口城镇化的实质是农民市民化，农民市民化过程存在的不确定性也容易引发公共风险。对于农民来说，尽管已经有2.7亿农民在城里工作和生活，但他们在公共服务待遇上还不平等，长期处于漂泊状态，这本身就是一种巨大的公共风险。对于国家来说，这还容易导致产生城市内部“二元化”、扩大内需受阻、宏观效率难以提升等公共风险问题。

　　财政改革是化解这些公共风险的基础条件。长期以来，划分政府间收支、中央对地方实行转移支付制度都以户籍为依据，这与城镇化过程中的人口流动不相适应。人口城镇化要求各级政府的责任，尤其是财政责任要重新界定，中央与地方的事权、财权和财力要重新组合，以适合民生与发展的动态调整。

　　如何形成财税体制改革的合力

　　推动财税体制改革，构建现代财政制度，必须从长期、整体分析出发，凝聚各方面力量，防范和化解中国发展过程中各种不确定性和公共风险。这涉及到多个层面：

　　一是“政府之手”与“市场之手”如何形成合力。从整体上来看，现代经济都是“混合经济”，离不开“两只手”———有形之手与无形之手，两者应在分工基础上形成合作。两者怎么协同？这个世界性的问题至今没有解决好。如果这“两只手”不协调，就不能形成合力，经济、社会各个方面问题的解决都找不到出路。这种不确定性成为财税体制改革面临的重大挑战。

　　二是公共部门如何形成合力。形成有序的国家治理结构，应该在公共部门之间和各级政府间合理配置权责，形成合力。合作不是传统意义所说的事权共担，而是分清责任，形成合力。国家财权不统一、预算资金碎片化使用、部门权力和利益难以触动、上有政策下有对策，如此等等，都意味着部门之间、中央与地方之间的合力还没有真正形成，甚至还在产生内耗，政府运行成本和社会成本都在加大。这是一种看不见的公共风险。

　　三是公平与效率如何相融合。效率与公平是发展的两个轮子。真正的可持续发展，不是相互兼顾问题，更不是相互替代，而是两者必须融合，要把效率和公平变成两个动力。而效率与公平的融合主要靠财政改革，财政像是一根扁担，一头挑着效率，一头挑着公平。如果一头沉，则国家难以走远，很可能落入“中等收入陷阱”。

　　四是经济资本与社会资本怎样有机结合。我们一谈到发展，就想到资金问题，一谈到经济总是和资本联系在一起。从经济学视角中，我们看到的可能都是经济资本。其实，社会资本也会影响经济资本，也会影响经济增长。文化、教育、人力资源、社会诚信，这些实际上都是社会资本。这些社会资本会影响经济资本的效率。没有社会资本作为支撑条件，经济资本效率会越来越低。财税体制改革既要促进经济资本、社会资本积累，更重要的是要把二者融合起来，形成一种合力。这种合力是看不见的社会生产力，转型升级的动力蕴藏于此。（刘尚希）