试析国家治理视野下的审计转型

　　党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这对于国家审计的当前和未来，提出了重要的研究课题，具有重大而深远的意义。国家审计从初创，到现在国家治理中发挥着积极而重要的作用，得到全国人民的认可和尊重。以国家治理引领国家审计的现代化，就是国家治理的现代化，它是社会主义现代化的应有之义。

　　第一次转型：审计更趋创造性，体现国家治理创新性。三十多年来，审计工作一步一个台阶，一年一个起色。从“边组建，边工作”，“抓重点，打基础”、“积极发展、逐步提高”、“全面审计、突出重点”到“免疫系统”，从《国务院关于审计工作的暂行规定》、《中华人民共和国审计条例》到《中华人民共和国审计法》的颁布实施。围绕国家治理开展审计工作，是现实对审计提出的最高要求。三十多年来，审计工作在规范资金程序、整顿经济秩序、惩治腐败问题、加强廉政建设、服务改革发展、推动政策落实等方面发挥了重要作用，这些作用是特定的历史时期决定的；坚持依法审计的最高原则，是审计工作的基本经验。坚持“全面审计、突出重点”的基本方针，以提高审计工作质量为中心，坚持狠抓人、法、技基础建设，使审计工作越做越好；发挥效益审计的关键作用，是审计工作的核心问题。

　　一是着眼宏观性。从经济发展、社会进步、政治文明的高度统揽审计工作。转变就审计论审计的工作模式，注意从宏观上研究、分析问题，以适应党和政府对审计工作的新要求，把促进经济发展作为审计工作的最终目标；转变讲究审计数量的工作思路，注意揭示审计中发现的具有普遍性、倾向性、苗头性的问题，使孤立的审计结果变成可供领导决策使用的依据；转变以账查账的工作方法，从微观入手、宏观着眼，使审计监督在促进提高经济效益、改善行政效率、健全法规制度中发挥更大的作用。

　　二是把握规律性。就是从当地的经济和社会发展实际出发，根据不同的审计对象，采用不同的方法，争取最佳效果。深入了解被审计单位的情况，把握被审计单位财政财务收支和权力运用的规律；客观估计自身的实力，周密制订审计计划，严格按照审计规范，做到有章可循，依法审计，进一步强化审计工作的法制化、规范化；联系地方工作实际，了解省情、市情、县情，探索地区经济发展的规律性，有的放矢，强化监督，促进发展。

　　三是注重实践性。就是以审计业绩赢得各级党委、政府的支持，并为自身的发展创造良好的外部环境。全面履行职责，凡使用国家财政资金的领域，都应纳入审计监督的范围，凡涉及财权的行政权力，都应进入审计监督的视野；注意突出重点，以促进国家经济和政治文明健康发展为出发点和落脚点，寻求重点问题，重大项目审计突破；坚持与时俱进，适应审计环境变化的要求，及时调整工作思路，使审计工作踏准社会经济发展的节奏。

　　四是体现科学性。就是适应时代发展要求，进一步增强审计工作的科技含量，逐步实现审计技术、审计行为、审计管理的科学化。改进技术装备，努力使审计的技术准备跟上甚至超过被审计单位设备技术性能的同时，不断升级审计软件；提高人员素质，采取切实措施，用科学的理论武装人，不断提高审计人员的综合素质，增强审计行为的科学性；整合审计资源，协调审计机关内部、上下级审计机关、国家审计和内审、社审等力量，增强审计管理的科学性。

　　五是富于创造性。不断解放思想，更新观念，创造性地开展审计工作。进一步建立健全审计法律法规，完善审计准则及内部管理制度，做到制度创新；不断总结新经验，创造新方法，进一步提高审计质量和效率，做到方法创新；强化审计理论研究，善于把审计成果转化为可指导实践的理论，推动审计事业的发展，做到理论创新。

　　第二次转型：审计更趋政府性，凸显国家治理规范性。随着社会的转型和经济的转轨，不仅要求更高水平的经济管理和更加严格的经济监督，而且要求更加有效的政府治理，确保社会经济的高效与和谐发展。“要我审”，要求审计机关把推进法治、维护民生、促进发展、强化责任作为出发点和落脚点，努力在政府治理中实现科学转型。

　　一、坚持依法审计，推进法治向诚信转型。政府是社会诚信建设的第一责任人、第一推动力。审计署审计长刘家义在2012年全国审计工作会议上谈到队伍作风建设问题时说：“依法，就是崇尚法律，敬畏法律，自觉遵纪守法，按照法律的规定和要求开展审计工作，在法律授权的范围内运用法定的手段捍卫法律的尊严。”在审计工作中，要依据法律开展工作，同时也要适当考虑工作的效果。既要做到合法、公平、公正和效率，更要做到真实、依法、依规和文明。通过审计来检查国家各项法律法规、政策的落实情况。诚信建设是政府职责的内在要求，各政府部门更要带头讲诚信，审计部门要善于运用法治思维和理念开展工作，发现法律运行中的漏洞，剖析产生冲突的原因，提出解决问题的建议，不断完善社会主义法律体系。加大对政府依法行政的审计力度，通过审计职权，来督促政府及相关部门依法行政，积极构建失信的处罚机制，用制度规范引导社会诚实守信，用法律法规约束政府、企业、个人行为，推进透明政府建设，真正实现法制政府向诚信政府的积极转型。

　　二、规范预算管理，推进监督向服务转型。加强财政预算管理，建立高效政府，关注各级各部门成本，从源头上控制政府运行成本，有效促进审计监督向审计服务的转型。积极探索政策执行审计。将政策执行情况审计结合事前审计、事中审计与事后审计，既能指出已执行政策的不足之处，也能对即将出台政策或尚未制定的政策提出专业建议，将审计关注点从资金使用转向政策过程，并逐步过渡为政策审计。提高预算编制审计水平；建立预算编制审计机制，对部门预算进行预警审计，从源头上把握财政资金的分配、管理和使用，促进经济发展方式的转变和经济结构的调整。建立对政府预算编制进行审计的法律、法规和制度，深化财政体制改革，有利于提高预算执行单位的财政资金管理能力，规范财政管理，服务于政府宏观决策；发挥审计建设性作用。加快审计结果公开范围、层次和水平的建设，全面改观政府与民众的信息沟通。建立财政收支审计的宏观综合效益评价体系，推进政府审计对经济运行中的系统风险的监督，优化政府财政的有效支出；建立财政审计数据预警体系。建立财政与金融的审计数据预警体系，对政府预算所包含的债务风险、隐性财政等的跟踪审计机制，在审计内容上形成一个横向、纵向相互关联的统一整体，形成合力，提升反映普遍性和突出性问题的水平和层次，提高政府抵御风险的能力。

　　三、注重投资审计，推进经济向绩效转型。政府投资项目建设和建成后的效益情况是关系国计民生的大事，对其进行全过程审计是目前效果十分明显的审计模式。加强投资跟踪审计监督。通过对政府投资项目建设全过程分析，对其进行纠正的有效时期真正开始在建设前。了解政府投资项目建设所在地、投资主体、建设主体及建设方式、宏观经济形势、监督体系等等，来开展政府投资项目跟踪审计，同时识别宏观战略层面的风险因素；积极构建风险防控体系。认真查找风险点，掌控政府投资项目审计质量和廉政风险控制薄弱的基础上，采取有效措施，对政府投资项目审计质量和廉政风险进行全方位控管。通过再造审计模式，积极防范中介风险；细化审计流程，严格控制责任风险；实行集中办公，严格协审人员管理；强化复核复审，严格审计风险防范；提升政府投资监督效能。政府投资规模日趋增大，以跟踪审计为主导，对重大基础设施，重点民生工程和适应形势发展需要的新增项目，按照“提前介入、同步跟进、突出重点、招标监控、促进发展”的原则开展全过程跟踪审计。通过借助中介力量、高科技手段以及部门聚力，来提升政府投资审计监督效能。

　　四、突出“免疫系统”，推进问责向责任转型。完善审计问责机制是推动责任政府建设、规范权力运行的重要保障。积极争取各级党委、政府的重视支持，把审计问责工作纳入审计工作的重要范畴，建立和完善党委、政府统一领导，审计部门组织实施，组织、纪检监察等相关部门协调配合，社会力量广泛参与的审计问责工作机制。建立和完善经济责任审计工作领导小组联系会议、协调会议制度，及时研究、协调解决审计过程中遇到的重大问题，彻底从“集体问责”、“部门问责”转化为“个体问责”，通过问责树立审计权威，法治权威，使审计的效果能够真正的体现出来。把审计问责工作机制与审计法制化建设结合起来，在推进审计问责工作过程中，要把制度建设始终放在突出的重要位置，以建立健全各项工作制度来促进和保障问责的常态化。提高经济责任审计结果运用机制，建立审计结果运用及审计整改机制，加大审计公告力度，将干部离任或任前公示与审计结果及整改情况公示相结合，提升经济责任审计的威信和地位。以免疫系统为重点以审促政。坚持以审立项，有审促政，在审计项目中，坚持在免疫中保护发展，在发展中加强免疫，全面加强项目管理的综合审计。抓好项目管理，坚持促进经济发展与政府治理共赢，着眼于项目发展，重视项目的免疫推进，用免疫系统的思路推进项目发展。

　　第三次转型：审计更趋独立性，彰显国家治理科学性。国家治理对于审计工作的理性反思可以帮助我们认清国家审计的发展大势，有助于进一步推动国家治理的发展，提升审计工作能力。三十多年来，国家审计不断探索审计队伍建设新路子，推动各级审计机关建设学习型、创新型和责任型领导班子，在培养一批具有国际视野、业务精湛、适应信息化要求的审计领军人才和提高审计队伍整体素质上迈出了实质性步伐。中国审计制度演进的历史，在中国文明史上留下了灿烂的一页。中国审计制度，贯穿于几种不同的社会经济形态，在其发展的全过程中，都印有时代的痕迹，始终在国家的上层建筑中占一席之地，具有强大的生命力。其重要性、专业性日渐明显，呈现出科学化发展的趋势。

　　一、独立化发展趋势。法律赋予了独立发展道路。审计机关是具有法律地位的、有独立性和权威性的机关，它代表国家和人民，对国家的财政经济活动，依法行使独立的审计监督权，它的公正、超然、独立的地位和作用，是任何经济监督机关所不能代替的。监督走上了独立发展道路。审计监督呈现出了独立化发展的趋势，实行审计监督是一项长期任务，在加强财经管理中具有重要作用。在促进经济建设中的作用也无可替代，具有促进和制约两个方面的作用。对改善经营管理，提高经济效益，维护经济秩序，推动民生改善和社会和谐，推进生态文明建设，具有积极的促进作用。同时，审计机关是一个依法行使职权的机关，它又是对损失浪费、违反财经法纪和损害国家利益等行为作斗争的武器。理论体系步入专业化发展轨道。国家审计的理论研究及学科建设是审计工作发展的客观要求，也是审计发展的必然产物。审计需要理论思维，它往往由一系列审计体制、绩效审计、环境审计、风险防控、经济责任审计、依法和独立等方面问题构成，是对审计工作内在关系及其一般规律的系统化的认识。在审计理论不断深化的基础上，审计理论专业化学科建设也取得了重大进展。可以预言，随着审计理论体系建设的逐步深入，审计工作必将迎来其黄金发展时期。

　　二、一体化发展趋势。审计工作的一体化发展趋势主要体现在“免疫系统”功能，作为国家审计理论的创新成果，为国家审计在更高层次上深化发展指明了方向，同时，也对国家审计相关理论和实践提出了需要探索的课题。一是创新财政审计方法，在维护国家经济社会运行安全上给力，呈现出一体化发展趋势。财政审计是国家审计工作的永恒主题，财政收支能否保证其真实性、合法性和绩效性，直接关系到国家经济社会的运行安全。基于此，刘家义审计长提出了审计“免疫系统”功能理论。湖北省审计厅财政审计在全国率先开展了“统筹”法，就是在部署、资源、技术、共享等方面实行全省审计机关统筹安排，审计内容相互融合，专业审计相互结合，审计部门相互配合，审计资源相互整合，从而构建统一高效、整体联动、共同发展的财政审计工作体系，使审计工作效能最大化、最优化。二是加强审计风险防控，在促进转变经济发展方式中发力，呈现出一体化发展趋势。国家审计作为国家治理的重要组成部分，与转变经济发展方式关系密切。审计工作为促进转变经济发展方式提供制度支撑，作为重要的监督问责系统，服务于决策和执行系统，形成国家治理的监督约束机制；转变经济发展方式的战略决策规定国家审计的重要内容，一方面，促进转变经济发展方式需要审计工作，提高审计效力。另一方面，审计自身会推动国家治理系统的变革。国家审计在发挥“免疫系统”功能时将承担更大责任，面临更多风险。三是发挥审计“免疫系统”功能，在完善审计风险防范措施上着力，呈现出一体化发展趋势。构建适合我国实际的国家审计风险理论并完善相关措施，是摆在我们面前的重要课题。用系统的观点分析和研究国家审计风险，从“免疫系统”的视角构建国家审计风险框架。进一步完善制度体系，构建审计规划，健全审计项目组织实施和质量保障机制，完善审计技术与方法体系，建立项目后评估机制，有效发挥审计的“免疫系统”功能。

　　三、科学化发展趋势。国家审计的科学化发展趋势，除了审计工作的科学体系日渐形成和提高外，还突出表现在以下几个方面的规范化推进。一是审计队伍规范化建设表现出责任向服务的转型趋势。三十年来，国家审计不断探索审计队伍建设新路子，推动各级审计机关建设学习型、创新型和责任型领导班子，在培养一批具有国际视野、业务精湛、适应信息化要求的审计领军人才和提高审计队伍整体素质上迈出了实质性步伐。国家审计发挥审计“免疫系统”功能和服务国家治理的能力有了明显提升，从责任认知向服务认知的转化，是未来审计工作发展的显著特征。二是审计执法规范化建设表现出问责向绩效的转型趋势。加强审计过程管控，规范审计自由裁量权；加强审计业务质量控制，提高审计执法水平；加强审计执法和业务质量检查，提高审计项目质量；强化审计质量和审计风险控制，依法审计、文明审计的意识和水平大大提高，绩效审计、效果审计的触角涉及方方面面，效果越来越明显。三是审计管理规范建设表现出自动化向信息化发展的趋势。以制度建设为突破口，建立良性发展机制，构建科学管理格局。积极推进应用审计管理系统，夯实信息化建设基础。切实提高审计管理绩效，规范审计信息化管理，建立信息化环境下的现代化审计方法，全面推广审计信息化应用，促进审计发展的科学化水平。（李道立）