盘活财政存量资金的几点思考

所谓财政存量资金，简而言之，就是各级政府沉淀在各类银行里的财政资金。“盘活财政存量资金”，做到标本兼治，是基层政府解决发展资金不足，提高财政资金使用效益的重要举措。

一、财政存量资金的现状及问题

财政存量资金以预算结转类和财政专户结存资金为主，主要以国库存款、财政专户存款的形式存在。

（一） 财政存量资金的结构。 基层政府财政存量资金，按资金类别划分：一是预算结余；二是预算结转类资金；三是各类财政专户结存资金；四是其他财政存量资金。

（二）财政存量资金的存在形式。 在各类财政资金存款中：主要分布在国库存款；商业银行存款。

（三）资金“沉睡”，制约经济发展。 地方政府一方面因发展经济而举债，而另一方面却又有大量财政资金在“睡觉”，资金使用效益就无从谈起。

二、财政存量资金形成的主要原因分析

“普 遍存在的问题要从方针政策上找原因，反复出现的问题要从发展规律上找原因。”普遍产生财政存量资金的原因，表面上看是财政支出的账面数和资金支付数不同 步，但从根本上讲，是财政预算编制粗放，以及“以收定支”预算管理模式所造成的。具体而言，造成财政存量资金的原因有以下几方面：

（一）财政预算编制缺乏科学性与完整性。 提 升财政资金的使用效益在很大程度上取决于财政预算编制的质量。财政资金存在改变资金用途的现象，这主要是由于在编制财政预算时，部门及单位没有进行充分调 研与论证，使得财政预算不能反映实际情况，编制不够科学合理，一些财政资金无法按预算编制的用途使用，又不能随意改变用途，导致逐年结转形成存量。另外， 财政预算的编制内容也不够完整，在编制每年的部门财政预算时，预算单位没有考虑上年的专项结余，导致专项结余不仅没有使用或收回，反而逐渐增大。

（二）部门重预算轻执行的思想没有根本转变。 在 绝大多数部门单位领导看来，财政资金只要是分配给我了就是我的，至于什么时间拨、怎么拨关系都不大，反正今年用不完还可以往下年结转，支配权不改变。财政 部门的监督重点在财政资金的使用用途而不是使用年限，也助长了部门单位对财政资金的“私有”观念，单位重预算轻执行的思想根深蒂固。单位千方百计上项目、 争预算，预算一经批复就大功告成。部分项目因政策、规划、环境等条件发生变化不能按期开工、进度缓慢或结余较大，导致资金滞留沉淀形成存量。

（三）上级转移支付资金使用存在诸多障碍。 财 政资金不仅有本级财政资金，而且还有一部分是上级财政转移支付资金，这部分转移支付资金的使用却存在诸多障碍。一是转移支付资金的分类与投向过于分散，重 点不够突出，使得一些资金因不能使用而沉淀。二是大部分转移支付资金集中于年底拨付，造成了这些转移支付资金的沉淀。三是转移支付资金存在资金使用的限制 性，只能专款专用，政府在资金使用上没有灵活性和主动性，造成资金闲置。

（四）国库单一账户收支体制改革不到位。 一 是专项资金种类多，重复开户现象较为严重。同类资金在多个商业银行多头开户，少则三、四个，多则五、六个，甚至在同一家金融机构不同网点设立同一类财政专 户，影响了财政专户资金的使用效率。二是财政专户开立不规范，管理缺乏法律法规依据。相关法律法规对具体到实施方面规定的不够充分、系统，使得在财政专项 资金规范、管理和监督过程中缺乏强有力的法律法规依据。三是财政专户资金规模日趋扩大，增加了资金风险。许多事业项目是跨年度的，甚至长达三、四年，没有 使用完结余下的资金并没有集中上缴到国库，弱化了国库监督管理。

（五）部分专项收入不能统筹安排形成存量。 根据规定，防空地下室易地建设费、矿产资源费、新型墙体材料专项基金、城市基础设施配套费等收入必须专款专用，按照以收定支的原则，这些收入需要安排支出，但又不能调剂使用，多年下来便形成存量资金。

三、盘活财政存量资金几点思考

盘活财政存量资金，关键是要加快改革，完善制度建设，需从加强管理与完善制度两个方面入手，既要全面清理现有的财政存量资金，又要防止产生新的存量资金，更要加快完善国库单一账户制度。

（一）在加强管理层面上

一 是严格预算编制，增强预算的科学性与完整性。要严格执行新《预算法》，考核支付进度，推进绩效评价。通过严格执法，来推动盘活财政存量资金工作的落实。认 真审核部门（单位）预算编制。要转变预算单位对结余结转资金管理的思想认识。同时，为做好存量专项资金清理整合工作，财政部门应积极协调，细致讨论，充分 听取部门的意见，实事求是地确定存量专项资金的整合方案，加快资金使用。

二是分类处置财政专户，规范资金管理。积极清理往来挂账，完善手续冲销部分存量。按照“归并同类资金、合并重复账户、撤销无效账户”的要求，认真清理财政部门在各类商业银行中设立的账户，规范管理财政专户，为盘活存量财政资金夯实基础。

三是遵守管理规定，梳理专项资金。严格业务流程，对专项资金纳入财政专户管理制定分门别类，核对界定的管理办法，综合考虑资金用途等要素，提出保留、撤销或调整的意见，提高财政专户资金管理的安全性、规范性。

四 是积极推进项目建设，“唤醒”存量资金。对本级预算安排结转期超过一年且未使用的预算结转项目，上级专项转移支付连续结转两年以上项目，以及没有具体项目 或有项目但无法支出的财政专户资金全部进行整合，或统筹调入公共财政预算进行全部整合；对预算单位超过一年以上的专项结余资金，全部进行统筹整合；对当年 预算安排形成的结余资金顶抵下年项目预算。对应按原用途使用的资金，尽快拨付投入使用；对不需按原用途使用的资金，予以收回，重新统筹安排试用。

五是创新资金管理方式，探索拓宽存量增值渠道。可考虑将非税收入、专项资金、往来资金等财政专户结存资金，由活期存款转为协议存款，或者通过公开招标方式，增加财政资金的收益。

（二）在完善制度层面上

一是进一步完善财政预算管理制度。财政预算编制关系到财政资金使用的效率，针对当前财政预算编制存在的问题，逐步推行“零基预算”，探索建立基本支出保障制度，加快推进预算绩效目标管理。

二 是进一步完善财政预算执行评价制度。对编制好的财政预算要加快执行与实施，对实施过程中面临的各种问题要及时反馈，既可以避免财政资金的沉淀，又有利于对 项目进行绩效评价。建立指标结转与部门基本支出资金结余、预算安排与部门专项资金结余、专项资金分配与资金使用效益三挂钩的管理机制。同时，上级对下级的 转移支付资金，应提前告知，尽快拨付，避免造成资金滞后、沉淀。

三是进一步完善财政资金监管制度。应当按照“动态管理、分类整合、集中财力、保障重点”的原则，对财政专户存款加强管理，稳步推进财政专户资金统筹整合。对财政资金的运行与使用进行定期跟踪审计监督，避免出现财政资金挪用、损失等现象。

四是严格执行国库单一账户制度。通过修订《预算法实施条例》，严格国库单一账户制度，确保所有财政收入都纳入国库单一账户管理、所有财政支出都须从国库单一账户划拨，从而减少财政资金进出中间环节，提升财政资金周转效率。（朱德华 肖力 操波）