政府治理体系和治理能力现代化的助推器——探访河北省绩效预算管理改革之路（中）

　　这是两组耐人寻味的数字：一组是100亿、200亿、300亿——近3年河北财政缺口越来越大，仅省级缺口就以百亿级别扩大，预算平衡越来越难。另一组是97.7%、98.3%、99.4%——3年来，河北省级预算报告通过率却一年比一年高，各方满意度节节攀升。

　　是什么让河北在困境中实现了逆袭？

　　“全面提升财政资金使用绩效！”河北省财政厅预算局常务副局长赵新海开门见山、直击要害，“资金安排向省委省政府重大决策部署聚焦，使用过程中不让资金打盹儿，同时积极创新财政支出方式，放大财政资金效益，努力实现少花钱多办事，甚至不花钱也办事。”

　　破冰、攻坚、扩围、示范……在三年多的探索实践中，经过系统性重构，河北的预算管理在拔节式生长过程中，已顺利实现了平稳转型——“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责”全过程绩效预算管理新机制的顺利实施，推动古老的燕赵大地发生着一系列令人欣喜的变化……

　　政府职能在层层锚定中不断优化

　　“现在路好走，种核桃、养蜜蜂，有了收成就能及时卖出换成钱。”阜平县龙泉关镇八里庄村贫困户刘士军说。

　　新修的公路为贫困户开辟了新的财路。

　　“围绕精准扶贫精准脱贫的工作目标，我们将原来部分准备用于修建省级公路的钱，转投到了贫困县。”河北省交通运输厅财务处处长秘慧琴向记者介绍。今年省交通厅优化部门支出结构，整合财力20多亿元，用于贫困县交通基础设施建设，确保了省委省政府重大决策部署的有效落实。

　　目标、职责、政策、资金——河北的绩效预算改革，始于建立政府工作目标和预算项目资金安排之间的有效关联。经过综合学习借鉴国内外先进理论和经验做法，创造性地引入部门职责和工作活动两个层级，将单一的预算管理结构，变为“部门职责——工作活动——预算项目”绩效预算管理三层框架体系，搭建起植根于政府职能活动的预算管理新架构。各部门在编制预算前先梳理职责，在各项职责下分解出工作活动，在工作活动下编制具体预算项目。工作活动须与部门职责相关，预算项目须与工作活动相关，层层关联，层层递进，将预算项目牢牢地锚定在了部门职责上，确保了对党委政府工作目标的有力支撑。

　　“改革前，完成党委政府的年度工作目标，需要各部门履行哪些职责、需要哪些财政政策和项目资金支撑，这些层级之间没有明确的关联关系，预算管理层次只能落在具体项目上，资金安排很多时候只能就事论事、一事一议，预算执行后部门职责履行情况也不清楚，很难从财政角度反映政府职能部门作用发挥情况。”赵新海继续向记者解释道：“现在的预算管理层次提升到部门职责，每一个预算项目都对应部门肩负的职责，部门绩效预算实现情况，同步反映部门的履职情况，预算的绩效成为政府的绩效，预算绩效的提升也支撑和反映着政府职能的发挥和治理能力的提升。”

　　这就为转变政府职能提供了一个有力的抓手。

　　“绩效预算将管理层次由项目层面提升到部门职责和专项工作领域，进而提升到部门整体行政绩效层面，解决了以往绩效管理一直围绕单一项目打转转、政策建议层次低、评价结果难应用等问题，也为部门和财政绩效管理的分工协作提供了基础。”秘慧琴深有感触地说。

　　2014年，绩效预算管理改革之初，河北省就按“三定”方案，以不越位、不缺位、不错位为目标，从财政角度重新梳理确定了省直各部门的职责，解决了部门职责交叉、权责边界不清等问题。3年多来，在预算编制和执行的循环中，财政政策资金对政府职能的支撑能力、对党委政府决策部署的保障能力得到不断增强。反映在预算安排上，就是支出结构优化，集中财力办大事。翻开河北省2017年省级预算报告，记者看到一组非常抢眼的数字：转型升级安排68.1亿元，增长73.1%；化解产能安排12.5亿元，增长525%；脱贫攻坚安排省级扶贫专项资金37.9亿元，增长75.5%；科技创新安排34.1亿元，增长32.1%；生态治理安排55.2亿元，增长35.6%……

　　河北省委政策研究室副主任张立恒介绍说：“绩效预算管理模式下，财政部门牵头，在预算编制阶段对党委政府的重大战略部署进行梳理，分项提出预算总体安排建议，然后根据工作任务和职责分工，分解落实到相关部门，作为部门预算安排首先保障的事项足额编列，这就有效解决了部门项目与重大决策部署衔接问题，保证了党委政府重大决策部署落实的资金需求。”

　　行政决策在绩效导向下更加科学

　　预算是政府活动的基本收支计划，牵一发而动全身。通过绩效预算管理改革，河北不仅完成了一次财政管理模式的升级，而且从行政方式、决策机制、管理行为上改变着各个部门的行政习惯。

　　“这个项目与生态要素修复关联度不高，对试点目标贡献不大……”2016年12月12日，山水林田湖试点项目在石家庄市进行第四次集中评审，专家们提出了中肯的论证建议。省国土厅副厅长聂英武向记者介绍说：“试点方案确定后，我们在试点项目选择上更是精益求精、优中选好，逐项核查、反复论证、多轮筛选，1396个项目最终只留下了287个，入选率仅为20%。”

　　原先决策多是开会研究，现在决策要靠科学论证。

　　绩效目标指标是实施绩效管理的重要前提和基础，也对科学论证提出了明确要求。在三层预算管理架构之内，建立了三级绩效目标指标体系，即在部门职责层面，结合政府和部门中长期战略规划目标、年度规划目标，确定部门各项职责的年度绩效目标；在工作活动层面，设立年度绩效目标、绩效指标和评价标准；在预算项目层面，设立项目绩效目标、绩效指标和评价标准。在编制预算时，根据绩效目标指标择优选择项目，对发展支撑强、贡献大、绩效高的项目优先安排，项目完成后还要进行绩效评价确认效果。

　　“为建立清晰可靠的绩效目标指标，我们对试点项目进行充分论证，确保项目选择不跑偏，资金安排不脱靶。” 聂英武表示，“这样的架构和程序安排，有利于建立科学的决策机制，深挖项目安排和资金配置潜力，实现有限的资源发挥最大的效益，全面提升管理效能。”最终，在全国竞争性评审中，河北省夺得第一名，成为全国首批山水林田湖试点生态修复试点。

　　这就倒逼部门在预算申报阶段，就要提前着手研究下年度工作，“拍脑袋决策”、“仓促上项目”等情况得到明显改观。改革的第二年，省直部门追加预算的申请就大幅减少，省财政厅只召开了一次追加预算会议，批准了省级预算部门上报的17项追加预算申请，且这些大部分都是因为国家相关部门的政策调整所追加的预算。

　　随着绩效导向日渐清晰，河北省直各部门决策的科学水平逐步提升，干就干好已经成为各部门的共同追求。

　　细致、精致、极致——结合全省上下深入开展的机关作风整顿，河北正在掀起一场向管理要效益的自我革新。各级各部门通过精益求精的项目深入论证，千方百计提高项目的精准性、可执行性，想方设法提升资金使用效益，促进自身职能作用更加充分的发挥。在这个循环往复的过程中，各级各部门的管理科学化水平越来越高……

　　河北省人大财经工委预算处处长刘建伟表示：“推行绩效预算改革后，在三层框架体系内的绩效目标、指标、评价标准及依据等指向明确、清晰具体、科学量化、合理可行，项目预算安排也越来越细、越来越实，连原先很难细化的基建项目，也都安排得非常具体，透明度越来越高，为人大审查和监督预算提供了明确的目标和依据，也便于社会公众更好地监督。”

　　工作效率在全程管控中持续提速

　　“能做饭，能取暖，还不多花钱。这炉子用着真好！”在去年入冬前用上新电炉的邯郸市冀南新区辛庄营乡李家庄村农民王福山得到了实惠，带着满意的笑容对记者说。目前全省像王福山一样享受电代煤、气代煤财政补助政策的，已超过今年目标——180万户，工作进度跑在了计划目标的前面。今年3月底，省级以上大气污染防治资金（简称大气资金）47.65亿元就全部下达市县。据统计，截至9月底，形成实际支出的已达到70%。

　　可在两年前，河北的大气资金支出还因进度缓慢，被财政部亮起了“红灯”。

　　该松绑的松绑，该预拨的预拨，该调整的调整，该收回的收回……绩效预算建立起预算编制、执行、绩效评价、结果应用为主要环节的管理闭环，实行全过程管控，强调动态管理和持续改进，有利于打破资金管理固化的藩篱，让财政资金不再“打盹儿”。实际运行中，绩效信息、项目指标贯穿全程、动态监控、即时管理，强化关键节点的督导调度，对偏离绩效目标的预算项目，能够及时采取有效措施纠偏或者停止执行，确保了财政资金的安全使用和绩效持续提升。

　　给财政资金松绑——让责权更加匹配，让责任主体切实负起责任。2015年，借助全面推广绩效预算改革的东风，河北省发文明确，市县政府是大气资金管理使用的责任主体，承担大气污染防治项目实施以及资金及时拨付、规范管理和有效使用的责任。“这意味着区政府可以因地制宜，精准投放，让资金到最需要的地方发挥作用。”邯郸市冀南新区管委会副主任赵振有微笑着说。据了解，近几年，河北省还将科技、涉农等多项资金管理权下放，推动资金使用绩效不断提升。

　　提前下达、授权拨付——河北省推行一系列拨付制度改革，着力提高资金使用绩效。徐水区财政局预算股股长商晓兰向记者介绍：“2016年收到提前下达专款8亿元，占全年专款的43%，比2013年提高了30%。”这就给基层预留了谋划、推动、落实项目的时间，让基层能够提前着手、提前启动。据统计，2017年，省级共提前下达1648.5亿元，提前下达率达95.2%；办理授权567.6亿元，同比实现了倍增。

　　及时收回使用——不让资金“打盹儿”，更不让资金“沉睡”。去年，保定市徐水区第二小学因为征地拆迁工作没有妥善解决，预算安排的2000万元迟迟不能形成支出。而此时多个重点项目急需用钱。“一边资金在等项目，另一边项目在等资金，原先只能两边都等着，绩效预算让这种情况成为历史。” 商晓兰向记者介绍，徐水区财政局了解情况后，立即按程序收回，调整用于了区重点工程。通过盘活存量，2016年底河北两年以上的沉淀资金全部清零，在财政部历次通报中始终名列第一。

　　全程管控，离不开信息技术的有力支撑。

　　“为满足绩效预算的管理需求，在开发一体化信息平台时，我们融入了大数据、云计算、大规模定制等现代理念，全面导入了三级预算管理架构和绩效目标指标体系，并将各级各部门信息系统互通互联，实现了预算管理从单一的指标维度向项目和指标两个维度转变。”省财政厅信息中心主任王洪卫向记者介绍。以统一的信息化平台为支撑，实现对每一个预算项目从申报、审核，到分配、执行，再到支付、记账的全过程管理。项目的支出情况可随时掌握，支出进度可随时反映，统计查询非常快捷，大大提高了工作效率。

　　财政支出进度反映政府工作进度，与工作效率同频共振。随着绩效预算的深入推进，全省一般公共预算支出进度不断提速，屡创新高，2015年河北省支出进度历史性地达到95.8%，2016年又提高到96.3%。这些不断跃升的数字，反映的是河北省各条战线夙兴夜寐、激情工作的新状态，反映的是各级各部门马上就办、办就办好的新风尚，反映的是各个领域加快转型、绿色发展、跨越提升的新速度…… （李存才 田润红 智荣卿 何菲）