建立现代财政制度应充分发挥人大作用
12.08.2014 10:14
本文来源: 财政厅
人大审查预算、监督预算实施、批准决算报告，是人民参与公共事务、实现社会主义民主的重要形式。充分发挥人大监督作用，是建设现代财政制度、推动国家治理现代化的内在要求。不仅如此，在社会利益多元化的背景下推进改革，必然会遭遇不同声音。继续由政府主导，通过发布条例、规章制度等方式来推动财税改革，必然会把所有的反对声音吸引到政府身上。反过来，充分发挥人大作用，使不同群体的利益诉求得到充分表达，有利于改革方案设计充分兼顾各方利益，提高改革措施的合法性和改革措施的执行力。因此，充分发挥人大作用，是推进现代财政制度建设的重要一环。
但是，长期以来我国人大作用发挥得并不充分。仅就财政监督而言，人大监督力度不足、监督权虚置，已经严重阻碍了财政民主化、法制化、规范化建设的进程。造成人大监督薄弱的原因很多。
首先是人大监督力量薄弱。人大代表是“政治人物”，不能苛求其精通预算审查、监督的操作事务。因此，为人大代表配备助手是提高其履职能力的关键举措。我国不允许人大代表以个人名义设立办公室、招聘助手和顾问，而是以设立助手机构的形式为人大代表履职提供助手服务。在预算领域就体现为预算工作委员会的设立。目前，中央、省级人大常委会已普遍设立了预算工作委员会，地级市、县（县级市）人大常委会则大都没有设立预算工作委员会。到了乡级人大，甚至连人大常委会都没有设立。即便是设立了预算工作委员会的省级人大机关，预算工作委员会的编制也很少，少数的工作人员仅能维持日常事务，提供通用的、整体性的预算审查分析报告，根本无法应个别人大代表（委员）的要求向其提供个性化的分析报告和背景资料。这样，财经委员会委员 （乃至人大代表）仍然处在“单打独斗”的状态，导致预算监督难以走向深入，制约了人大监督的质量。审计机关是监督政府部门依法合规使用公共资金的机构。在国外，审计机关大多是向议会负责，以提高议会监督的力度。在我国，审计机关隶属于政府系统，审计独立性不够。这就更进一步加剧了人大监督力量严重不足的局面。
其次是人大代表监督动力不足。负责预算监督的职责主要是人大财经委员会承担的。各级人大常委会的财经委员会委员多是从财经口上退下来的老同志。他们长期从事经济领导工作，对本单位、本系统工作十分熟悉，对于经济管理乃至财政工作中存在的问题以及下一步努力的方向也有相当深入的看法。这无疑是有利于提高人大监督工作质量的。但作为党、政府乃至国有经济系统多年培养成长起来的老干部，这些“老领导”的组织观念和纪律观念非常强，他们熟悉权力运作的各种潜规则，对许多问题“睁一眼闭一眼”，不愿意较真，这也限制了人大工作既有潜力的发挥。
再次，工作机制不完善。人大机关开展监督工作主动性不够，监督方式单一，影响了人大监督的效果。此外，人大常委会召开会议次数少、会期短，代表难以充分表达个人观点，也导致许多问题讨论难以深入，制约了人大监督作用的发挥。
因此，需要从多方面下手，充分激发人大在我国政治生活中的应有作用，以加快我国财税体制改革的进程。
要切实转变观念。人大监督虚置，一个重要原因是存在认识误区，认为人大和政府都是在党的领导下开展工作，人大监督政府就是在给政府工作“找茬”，人为制造矛盾。事实上，在现代国家治理体系中，人大占据着独特的地位。人大充分发挥其职能，是我国社会主义民主得以有效运作的前提和关键。国际经验表明，正是来自议会的强有力外部监督，确保了财政资金分配的合法合规和高效透明。因此，人大充分发挥立法、监督职能，恰恰是在维护人民的根本利益，推动贯彻党的基本路线、方针和政策，而不是在“添乱”、“找茬”。只有切实端正思想，人大工作才能摆脱思维定式的束缚，“放开手脚”开创工作新局面。
要不断创新工作方式。应当看到，在现行的法律框架下，我国人大监督的潜力还远没有发挥出来。加强人大监督，首先要在既有框架下充分发掘潜力。2006年正式颁布实施的 《各级人民代表大会常务委员会监督法》（下文简称《监督法》）明确了听取专项报告、执法检查、询问和质询、特定问题调查等多种监督形式。这些监督工作毫无疑问也适用于预算监督、检查领域。近年来，各级人大积极贯彻《监督法》，不断探索创新监督形式，取得了一定的效果。在预算监督方面的创新做法就包括：预算审查关口前移，人大提前介入财政部门组织的项目绩效评审工作，提高了预算监督的有效性；在预算审查环节探索参与式预算，提高了项目预算编制的科学化和民主化水平；在预算绩效评估环节参与财政部门组织的绩效评估，提高了决算审查工作的针对性，提高了预算改进建议的质量，等等。对于上述经验，我们要认真总结，积极加以推广，显著提高人大预算监督的针对性和有效性。近年来，“电视问政”逐渐流行开来。在强化官员问责的背后，是“电视问政”调动了人大代表开展监督的积极性。此外，借助电视频道、网络、文字传媒等方式，直播人大常委会议委员、代表发言，有助于激发人大代表积极履职的自豪感和责任感；对人大代表履职表现开展评议，则可以强化对人大代表积极履职的舆论压力。在激发人大代表认真履职的积极性方面，我们的改进空间还很大。在加强人大监督之外，还要充分发挥人大作为利益表达平台的作用。重大改革方案，特别是税收改革方案，通常涉及利益关系的重大调整。在出台上述改革方案之前，政府应将改革方案提交人大审议，广泛听取利益相关方、专家学者的意见，可以起到拾遗补缺、完善改革方案设计的作用。正是有了人大的审议和讨论，改革方案的精英设计色彩相对弱化，而公共选择色彩得到强化，这样就扩大了财税改革方案的民意基础。而且，由于最终方案是由人大决定的，那些利益受损的群体也就不会把反对矛头指向政府。这显然有利于提高政府形象和政策执行力，提高改革方案的执行力。
要完善相关制度设计。在长期内要着力于消除制约人大充分发挥监督作用的体制性障碍，如各级人大常委会普遍设立预算委员会，充实助手机构设置，增加人员配备；积极探索乡级人大工作机制创新，切实加强乡级人大的财政监督工作；审计机关转为向人大负责以进一步充实人大监督的力量；以及推进人大代表的专职化等。上述障碍的消除，将为充分发挥人大作用奠定更加坚实的制度基础。（张俊伟）
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