环保税法草案引业内热议 应从实际治理成本来确定税额水平

法制网北京8月30日讯 记者万静环境保护税法草案29日提请全国人大常委会首次审议，草案提出在我国开征环境保护税。我国现行的18个税种有望增加到19个。此次环保税草案诸多亮点规定，吸引了各方的关注。比如排污费“税负平移”到环保税，环保税的征收对象跟现行排污费相衔接，征收对象为大气污染物、水污染物、固体废物、噪声。草案设定的征税标准虽然以现行排污费收费标准为税额下限，不过赋予了地方制定浮动税率的权限。草案还规定了5项免税情形，其中包括对机动车、船舶和航空器等流动污染源排放的应税污染物免税。

为了更好地理解和解读此次环境保护税草案的规定和立法精神，今天，本报记者围绕其中的关键热点问题采访了业内知名的法律专家。

碳税 是否应该入法？

此次不纳入并不代表以后不会征收

记者注意到，此次草案规定了5项免税情形，其中包括对机动车、船舶和航空器等流动污染源排放的应税污染物免税。对此，财政部相关负责人解释为，考虑到现行税制中已有车船税、消费税、车辆购置税等税种，对机动车的生产和使用进行调节，其中车船税和消费税按排量征税，在当前推进结构性减税的大环境下，不宜再进一步增加使用成本。

那么对于在业内一直存在较大争议的是否征收碳税的问题，法律专家又是如何看待呢？中国财税法学研究会副会长、中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授解释道，环境保护税曾经在征求意见稿起草过程中拟把二氧化碳作为一个税目纳入征收范围，但由于种种原因，没有最终写进此次草案当中。这次没有纳入但并不代表以后不征，征税范围应根据实际情况循序渐进。这其中原因除了考虑税负外，二氧化碳排放的环境污染程度相对较小，主要是对气候变化的影响，容易产生温室效应。这次征税范围主要限于排污对环境造成的直接污染。另外，国际上气候变化的应对并没有达成统一共识。发达国家在减少二氧化碳排放方面承担地较少，这种情况下，我国率先开征碳税，可能会对我们经济社会的发展不利。气候变化更是外溢性的，全球公共产品，别的国家如果不限制我国即使限制，效果也不会理想。现在全球没有整体方案，并且其他国家开征碳税的也很少。

中国人民大学法学院教授胡天龙则提出在我国开征碳税的必要性。开征碳税减排的目的和范围更为明确，实际征收效果也更优。开征碳税可以甄姬设立针对碳排放征收的税种，增强税收对二氧化碳减排的调控力度。而且碳税的开征还可以优化环保税的税制结构，减少其他扭曲性税收，实现整个税制结构的完善。但碳税开征不可操之过急，需要在充分把握的基础上循序渐进。

税率是否合适？

应从实际治理成本来确定税额水平

税率是税收征收的核心要素，关系到环保税的税负水平和调节力度。从目前草案公布的情况看，基本上时平移了现行排污收费的征收标准。

对此施正文教授认为，此举无疑是基于稳定税负的考虑。但从对污染治理的效果来看，应该国家污染物的实际治理成本来确定税额水平；应当区别达标排放和超标排放，设计差别税额，以激励企业改进生产工艺和进行末端治理，但也要兼顾企业的负担能力。所以应该综合考虑这些因素，对各税目的税额标准进行科学测算，不能完全拘泥于现行排污费的标准，以使税额水平更加科学、合理、可行和有效。而且对于超标排放适用较高的税额，其累进方式应当采用超额累进税率，以消除全额累进税率在污染物排放量临近级距点时出现的税负不合理问题。

中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文认为，既然已经明确环保税的目的是保护环境，那么税率的设定就应该加大企业污染环境的成本，使环保税真正发挥功能”。他建议税率的设置应在现行排污收费基础上适当提高，促进重污染企业转型，倒逼企业技术改革与创新，由此，钢铁、煤炭等企业会受到较大的影响。环保税的税率应实行差别化对待，比如对一些绿色低碳企业和积极研发节能减排、进行技术升级改造的企业要给予一定的税收优惠；对那些排放超标的企业则适用较高的税率，让环保税真正起到惩恶扬善的作用。

征管配合责任是否可行？

应明晰税务环保部门各自法律责任

环保税是十分专业的税种，环保部门在排污费方面有长期征管经验，在污染排放检测和标准核定方面具备技术优势。因此，征求意见稿中，采取了“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的征管模式。这一创新模式受到专家的关注。

刘剑文认为，环保税法在制定时必须注重协调征管责任，明晰管理各方法律责任是环保税法顺利得到贯彻落实的关键。在税务机关和环保部门协同合作的征管模式下，要解决的关键问题是明确各部门应承担的法律责任。特别是出现纳税争议时，纳税人该向哪个部门寻求有效的法律救济，以及税务机关与环保部门分别应承担怎样的法律责任，是急需明确的关键。

国家税务总局税收科学研究所所长李万甫，就环境保护税法的征求意见稿向国务院法制办提出了修改建议。他认为，环保税涉及税务、环保部门协作事项较多，环保税法在征管层面的规定应按照税收征管法办理，对税收征管法没有规定的内容，可以在此明确。同时，税务、环保部门协作属于国务院行政管理事项，不宜在法律中具体明确规定，更适合由国务院在制定实施条例时给予规范和确定。

此外，李万甫还建议尽快出台环保税法相关的配套实施细则或实施条例。比如，环保税的征收涉及环保主管部门与税务机关两个部门，彼此之间并没有制约机制也无相互监督机制。仅仅是环保主管部门端什么菜税务机关照单全收，环保主管部门是否涉嫌少报、瞒报甚至错报污染监测信息导致税收额度有误，税务机关则失去质疑的话语权。若纳税人对于税务机关征收的额度提出疑问，税务机关也会因难以作出专业性的回答而导致工作陷入困境。同样环保部门也无法定权力监督税务机关的征收是否合法合规，税务征收是否少征或错征，环保部门也无从知晓。协调不好，就会出现扯皮，导致税收工作陷入尴尬境地。

减免税规定是否合适？

应该授权地方人大来行使更合适

草案中授权省级人民政府可以在《环境保护税税目税额表》规定的税额标准基础上，上浮应税污染物的适用税额，报同级人大常委会决定，并报全国人大常委会和国务院备案。

施正文认为，环保税法是中央提出税收法定原则之后将出台的第一部税法，应该坚持税收法定原则。但是环保问题又具有较强的地方性，因此在坚持税收法定原则前提下，通过授权立法赋予地方适当权限，即只能有限授权，不能空白授权。而且应当由地方人大而不是地方政府来行使地方税收立法权。

转载：《法制网》（2016年8月30日）