对上级机关所作的批复能否申请行政复议

申请人王某系某县公安局民警。2000年10月7日，某村干部向供电所报告高压线被盗，供电所本已将被盗线路断电，但王某到现场勘查时高压线突然来电，导致申请人被高压电击伤致残。2003年申请人申请评残，申请材料经由县民政局逐级上报至被申请人某省民政厅。

被申请人认为，申请人本应预知高压电线断端可能会对人体造成伤害，但由于其本人的疏忽造成伤残后果。根据2004年公布的《军人抚恤优待条例》的规定，当事人需因“意外事件”（即无法抗拒或无法预料造成的情形或事故）致残才能评残。因此，故作出申请人不符合评残条件，不予以评残的批复。

申请人认为，伤残是由于意外事故所致，另，伤残事故发生于2000年，本申请人适用2004年公布的《军人抚恤优待条例》法律适用错误。

行政复议机关认为，申请人是否因为意外事件被点击致残，应当实地调查，根据现场的具体情形确定，而被申请人没有查实便认定申请人致残不是因为意外事件，证据不足；且使用依据错误，致残事件发生于2000年，评残标准应适用当时的规定，即1996年公安部和民政部联合公布的《公安机关人民警察抚恤办法》的规定：“即人民警察在维护社会治安、抢救保护人民生命、国家和集体财产、其他公民的合法财产中致残属于因公致残。”申请人符合该规定，应当准予评残。故决定撤销被申请人不予评残决定，责令被申请人对申请人予以伤残评定。目前，被申请人已为申请人评残，申请人已领取伤残抚恤金。

[评析]

不服上级机关所做的“批复”，能否申请行政复议，需要分情况，若是具体行政行为，内容是涉及公民、法人和其他组织的合法权益，公民、法人和其他组织认为其合法权益受到侵害，其行政复议申请应当受理，反之则不能受理。本案中，从形式看，该批复是被申请人针对某市民政局请示的内部批文；但从内容上看，该批复对是否给予申请人评残作出了有约束力的评价，涉及对申请人合法权益的处置，属于具体行政行为，申请人对此不服可以申请行政复议。

关于新旧法交替时的法律适用原则，行政复议机关审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定（相对人行为作出时的法律），程序问题适用新法的规定（具体行政行为作出时的法律）。结合本案，评残标准属于实体问题范畴，应当适用伤残事件发生时的规定，而评残程序则应当适用被申请人作出评残决定时的规定。申请人致残事件发生于2000年，被申请人适用2004年公布施行的《军人抚恤优待条例》中规定的评残标准，明显不当，而应当适用1996年公安部和民政部联合公布的《公安机关人民警察抚恤办法》。

根据有利于当事人的原则，《军人抚恤优待条例》要求伤残需由意外事件造成才能评残，而《公安机关人民警察抚恤办法》规定，人民警察在维护社会治安，抢救、保护人民生命、国家和集体财产、其他公民的合法财产中致残的皆属于因公致残，不要求必须是意外事件，其评残标准中对当事人的注意义务明显低于《军人抚恤优待条例》的规定。人民警察工作的危险性明显高于一般工作，对其注意义务过高要求，不利于其开展工作，因此，从有利于当事人的角度出发，综合考虑评残的社会效果因素，对于申请人的评残应当适用《公安机关人民警察抚恤办法》。