试论加强政策措施落实跟踪审计风险管理的途径
为应对我国改革发展过程中出现的新形势、新常态，2014年8月，国务院首次作出了对“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”等重大政策措施的贯彻落实情况开展跟踪审计的部署。国务院《关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）进一步明确要持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况进行跟踪审计，推动政策措施的贯彻落实。这意味着国家审计的内涵进一步深化、职能进一步拓展、责任更加重大、挑战更加严峻。政策措施落实跟踪审计也成为实现对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖的重要内容和抓手。然而随着跟踪审计的不断深化，其中也出现了一些新的审计风险，加强审计风险管理的必要性日渐凸显。
一、政策措施落实跟踪审计的特点及风险管理现状
（一）政策措施落实跟踪审计的特点
为贯彻落实国务院工作部署和有关要求，三年来，审计署及地方各级审计机关持续组织实施政策措施落实跟踪审计，通过揭示问题、推广经验和督促整改等方式积极推进国家重大政策措施贯彻落实，取得了一系列成果。审计署自2015年5月起向全社会公告审计结果，截至2018年1月已发布共15期审计公告。从历次审计公告情况来看，政策措施落实跟踪审计呈现出以下独有的特点：
一是审计重点变化快。根据国家宏观形势的变化情况，每一期的跟踪审计在重点关注事项上都会有所调整，具体体现在审计公告中所反映的内容上，如2017年2季度的审计重点关注事项增加了推动“一带一路”建设等方面的政策措施落实情况。
二是审计覆盖范围广。根据审计公告，近期的跟踪审计覆盖了31个省、自治区、直辖市和29个中央部门、近10户中央企业。由于审计覆盖范围广，审计工作的组织协调成本较高，在不同区域、不同层级的被审计单位间同步开展工作存在一定阻碍。
三是审计具有持续性。持续性是跟踪审计最显著的特征，审计贯穿政策出台到落实的全过程。一些政策从出台到落实持续时间较长，因此多期审计公告可能会反映同一类政策涉及的问题，但这些问题可能处于政策推进的不同阶段，其表现形式也不尽相同。
四是审计不局限于揭示问题。从审计公告内容来看，当前跟踪审计的成果包括发现的主要问题、整改情况以及有关部门和地区推进国家重大政策措施贯彻落实的具体举措三个方面，即审计结合了推广经验和督促整改。
（二）当前政策措施落实跟踪审计中的风险管理情况
对于审计机关而言，风险管理的实现主要依靠通过相关法律法规和审计机关内部制度规定来管理、约束审计行为。从操作层面来看，2004年颁布的《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》（审计署令第6号）对审计项目的操作规程作出了具体的要求。而2010年修订的《中华人民共和国国家审计准则》（审计署令第8号，以下简称《准则》）则成为审计机关风险管理的总纲，明确了审计机关要针对审计质量责任、审计职业道德、审计人力资源、审计业务执行、审计质量监控5个要素建立审计风险管理与质量控制制度。实践中，审计机关按照《准则》要求的内容制定配套制度和规定，并根据审计实践情况不断完善。
跟踪审计作为一个处于快速发展阶段的审计领域，其风险管理还统一在国家审计风险管理的总体框架下，没有形成独立的风险管理体系。由于跟踪审计理论与实践发展速度不匹配，且其自身存在区别于其他国家审计领域的特殊性，因此审计机关中现行的风险管理制度往往不能适应跟踪审计实践的发展，导致跟踪审计中容易出现一些新的风险，不能有效防控。
二、政策措施落实跟踪审计风险的内容、特点与成因
（一）政策措施落实跟踪审计风险的内容
近年来，跟踪审计实践迅速发展，其中一些审计风险也逐渐暴露出来，且呈现出与其他国家审计领域中审计风险明显不同的内容与特点。具体来看，跟踪审计中的审计风险主要包括三个方面（荣志坚，2013）：
1、审计定位风险
跟踪审计中的审计定位风险主要由审计关口前移的矛盾造成，具体表现为审计失位和审计越位（王彪平，2013）。跟踪审计从本质上来说是事前审计、事中审计和事后审计融合贯通的一个完备体系，但实践中事前审计的部分常被弱化，审计机关更侧重于从事中审计和事后审计的角度来揭示问题、督促整改，以实现推进政策落实的目标。不能有效实现审计关口前移，导致一些本可以在规划、部署、决策阶段发现并防范的问题，推延至项目落地、资金耗用之后才能得到有效解决，增大了潜在的审计风险，这种情况下跟踪审计没有正确、充分地履行职责，出现了审计失位。而审计关口过分前移，则会出现审计越位，即跟踪审计超越了职责权限。如跟踪审计在政策落实过程中长期持续开展，被审计单位为了规避责任会通过咨询等方式变相地让审计机关参与其业务规划和决策，于是审计从监督手段变成了管理手段，造成审计责任不清，从而出现审计风险。
2、审计能力风险
跟踪审计涉及的行业领域十分广泛，同时需要从宏观上评价、判断政策落实情况并提出建议，因此对审计人员的知识结构、能力层次上有很高的要求，审计人员不仅要做核查账务的能手，还要做分析研究的高手。近年来审计署和地方各级审计机关大量招录法律、计算机、工程、环境等专业背景的人才，但从整体来看，审计机关长期侧重开展财政、财务收支审计监督导致人才结构调整在过渡期内仍然存在阵痛。此外，随着信息技术的发展，大数据审计已成为跟踪审计不可或缺的能力。目前审计署已初步建成国家审计数据中心，但地方各级审计机关信息化程度参差不齐，由于管理体制等多方面原因，国家审计数据中心的资源还没有得到充分、有效地推广和应用。
3、外部环境风险
审计机关在跟踪审计中所面临的外部环境风险包括多方面的内容，如政策落实过程中层次多、链条长、区域性特点突出，被审计单位管理制度不完善、不同层级的被审计单位未能统一管理等，这些都加大了审计难度（陈尘肇，2011）。尤其应当引起注意的是，《“十三五”国家审计工作发展规划》明确提出要区分是主观故意违纪违规还是过失犯错，区分是政策制度、法规不完善还是有意违规，区分是改革探索中出现的失误还是以权谋私等。但由于我国现行的法律、法规还不健全，且一些重大政策本身也在落实过程中不断完善，这就导致审计将面临相当程度的模糊地带，为审计工作的评价判断、定性问题带来了很大困难。
（二）政策措施落实跟踪审计风险的特点
1、内容复杂性
跟踪审计中审计风险的复杂性一方面体现在宏观政策涉及的内容纷繁复杂且其本身在不断调整变化，相应地难以全面枚举、归纳其中的审计风险，大部分时候需要具体情况具体分析来防范和控制风险；另一方面，审计风险不仅局限于揭示问题，而在推广经验和督促整改过程中都可能存在审计风险。
2、防范时效性
跟踪审计的重点不断变化和政策落实的阶段持续推进决定了，对其中审计风险的防范措施是具有时效性的，一段时期内的风险防范和控制措施随着改革进程的发展可能最终会失效，单一地在审计程序上建立控制和约束机制并不能持续有效地防范审计风险。
3、影响扩延性
由于审计公告制度的实行，跟踪审计的结果定期向全社会公告。而跟踪审计与经济健康、社会进步、民生改善、环境保护等公众的关注和期盼有更加紧密的联系，审计结果会直接影响公众对政府的态度，因此跟踪审计的审计风险将更多地在政治、社会、公众心理、政府声誉等方面造成深层次的影响。
4、损失潜在性
跟踪审计中，审计评价、判断、定性、建议等各环节的风险更加隐蔽和模糊，不同于传统审计，风险暴露时会往往不会产生直接影响和损失，但可能影响政策落实的推进速度或者未能及时揭示和解决政策落实面临的阻碍，这方面造成的损失不可量化，于是审计风险也容易被忽略（陈文涓，2013）。
（三）政策措施落实跟踪审计风险的成因
根据对跟踪审计中审计风险的内容和特点的分析，审计风险出现的追根溯源是由跟踪审计本身的内涵和外延所决定的。跟踪审计的目的不仅在于促进政策执行并取得预期效果，更在于提高政策本身的协调性和科学性，最终实现通过审计推动完善国家治理，发挥审计职能作用（苏孜、何延平，2016）。在这样的内涵下，跟踪审计表现出了与传统审计不同的特点，这些特点在上文已进行了详尽的分析；同时跟踪审计模式也完全契合于政策的运行周期，贯穿于政策运行的全过程，其实质是事前审计、事中审计和事后审计融合贯通的一个完备体系，如图1所示。因此跟踪审计的中的审计风险明显有异于传统审计。
图1 政策措施落实跟踪审计模式
三、加强政策措施落实跟踪审计风险管理的途径
基于跟踪审计中审计风险的特点，需要系统地强化风险管理机制，从风险的识别评价、防范控制和审查监督的角度进行全方位加强管理，才能切实有效地提高跟踪审计质量。
（一）加强对审计风险的识别与评价
对跟踪审计中的审计风险进行有效识别是实现可靠的风险管理的前提。风险识别应当发生在阶段性的跟踪审计开展之前。由于风险的复杂性，风险识别应根据具体情况选择不同方法，如对无重大变化的审计事项可根据审计实施方案采取风险因素分析法，对新的审计重点事项采取风险调查分析法，对政策运行不同阶段的同一事项采取流程图分析法等。风险识别应当与跟踪审计保持持续不断的同步过程，且一些风险可能需要结合多种方法进行多次识别反馈才能获得较为准确可靠的识别结果。
完成风险识别后，还需要对风险识别结果进行评价，主要对风险发生的可能性和影响的严重程度进行评价，并建立风险清单。目的是确定风险的重要性并据此进行有针对性地防控。显然可量化的风险评价结果才是具有参考意义的，但这也是风险评价的难点。实际操作时，既要通过建模确定各类风险因素的权值，更要对不同的风险因素审慎选择分析评价方法，而对于跟踪审计所涉及的各类政策、重点，建立的风险评价模型也不尽相同。进行风险评价时，难免掺杂审计主观因素，因此风险评价的主体应当由审计管理人员来承担。
（二）加强对审计风险的防范与控制
1、完善审计规范
在跟踪审计的开展过程中，国务院和审计署先后出台了相应的跟踪审计制度和规范，明确了政策措施落实跟踪审计的目标、范围、职责、权限等内容。随着跟踪审计的不断深化，跟踪审计的内涵和外延还在继续拓展。通过完善政策措施落实跟踪审计规范，明确风险责任，让审计工作有法可依、有章可循，进而从宏观层面控制审计风险，提高审计工作质量。
2、优化组织管理
一方面严格项目管理、完善内部控制，结合风险清单做好风险防控；另一方面通过优化组织管理提高审计效率和质量，充分发挥审计监督职能。通过建立滚动审计项目库和上下联动机制，统筹全国政策措施落实跟踪审计的立项和实施，确保审计定位明确（宋依佳，2012）。增强审计组织方式的灵活性，对一些单项政策采取专项调查的方式，抽选重点单位进行延伸调查以提高效率，而对一些重点政策则开展全面审计，深入核查其中涉及的重大项目和资金。
3、共享审计资源
通过共享审计资源，确保全国跟踪审计同步开展、审计监督落到实处。一是共享审计人力资源。审计机关应打破管理界限，实现全国“一盘棋”，根据跟踪审计的重点内容、重点区域来协调配置人力资源。二是共享审计数据资源。充分发挥国家审计数据中心的作用，着力推动大数据审计方式，更加精准地定位审计问题。三是共享审计方法资源。审计过程中好的做法和经验应当及时进行推广和学习，提高整体审计效能。
4、强化能力建设
有效防范和控制审计风险很大程度上依赖于审计机关的“软件”和“硬件”能力。“软件”主要指审计人员相应的技术水平，“硬件”主要指审计机关的基础环境，特别是信息化环境。各级审计机关在不同程度上都需要通过完善人才培养规划、强化培训学习交流、加快推动信息化建设，切实提高审计能力。
（三）加强对审计风险的审查与监督
对审计风险的审查与监督一般以风险清单为基础，同时也是对风险识别与评价结果的反馈。风险审查与监督同样是一个持续的过程，发生在阶段性跟踪审计的过程中和结束后。为了反映审计风险防范与控制的真实情况，风险审查与监督的主体应当相对独立，一般而言应由上级机关对下级机关执行。风险审查与监督发挥作用的前提是建立完善的风险责任制度，其结果要明晰责任，以达到约束、规范审计行为从而规避审计风险的目的。(梁中)