政策措施落实情况审计的立体审计模式探析

摘 要：当前中国正经历一次政治经济、社会领域的全面深化改革。一系列重大措施的实施将对中国产生深远影响。国家审计作为国家机器的重要组成部分，应从重大措 施落实情况的横向、纵向以及垂向三个维度进行全面跟踪监督，揭示问题，提出政策建议，以促进这些重大措施的顺利实施和目标实现，更好地为全面深化改革服 务。

关键词：政策执行 跟踪审计 模式

近 年来，国家陆续出台系列重大政策措施，这些政策措施的实施促进了政治经济和社会改革发展。在这些重大政策措施的实施过程中由于“市场失灵”与“政府失灵” 等因素的存在，致使这些政策在落实过程中出现了一些问题，影响了政策执行的进度和政策效果。国家审计肩负国家经济安全的重要职责，有责任对这些重大政策措 施落实过程存在的问题以及产生的政策效果进行全程跟踪并提出政策建议，以保障政策执行的进度和落实效果。

一、政策措施落实情况的横向审计——基本情况审计

国家审计要围绕全面深化改革任务，制定服务改革的审计工作规划，从财税、民生等方面的政策执行跟踪入手,对政策措施落实情况的横向即进展实时跟进，确保国家重大政策从基本面上能顺利进行，为推动深化改革和制度创新服务。

（一）政策措施落实的时间进展审计。

以 资金使用的程度与真实性为基础，促进重大政策措施和宏观调控部署按时执行。加强对政策落实和资金使用管理情况的审计监督，把资金使用情况和促进国家重大政 策措施、宏观调控部署的贯彻落实作为审计的出发点和落脚点。实施跟踪审计，一是做好事前审计，关注项目立项及可行性评估报告，做好配套资金审计工作，减少 损失浪费，确保政策整体推进。二是做好事中审计，关注资金安全，防止资金贪污挪用，确保政策执行顺畅。三是做好事后审计，保证资金总体可控及结余资金顺利 回笼，为后续政策制定执行提供依据。

以工作 量的总量与真实性为依据，促进重大政策措施和宏观调控部署按量执行。跟踪审计应由资金审计向项目工程审计转变。一是对项目建设的进度进行审计，将项目建设 进度与资金投入进行比较，从整体保证政策执行上总量与资金同步，从而促进政策执行。二是对项目投入的工作量真实性进行审计，从而避免虚报工作量骗取资金， 影响政策执行进度的情况发生。三是对投资概算情况审计，检查超概算等损失浪费现象，考核项目投资回收期、回报率是否合理。四是对项目决策、建设环节进行审 计，检查是否存在决策失误、工程质量隐患，建设进度缓慢等问题。

（二）政策措施落实的宽度审计。

全面深化改革涉及领域广，国家审计应主动适应改革发展的需要，在关注财政资金安全的前提下也要加大对财税、社会事业、生态文明等政策措施落实情况的跟踪审计力度。

关 注政策执行的业务领域，促进重大政策措施和宏观调控部署充分执行。国家重大政策措施和宏观调控部署往往涉及众多领域，需要各方面同时进行，相互协调，从而 确保政策目标的实现。国家审计应充分发挥自身熟悉政治经济领域的综合优势，加强对“三农”、社保、教育、环保等重点民生政策的跟踪审计，促进经济、民生和 生态环境改善，密切关注各项政策措施的协调情况，推动深化改革。

关注政策执行的地理领域，促进重大政策措施和宏观调控部署全面执行。国家审计覆盖整个行政区域，通过审计网络全面监督各地区对政策执行情况，从而打破政策执行的地理限制，实现政策从上至下，从整体至局部的全面执行，为国家政策全面贯彻落实提供支持。

二、政策措施落实情况的纵向审计——效果审计

政策措施落实情况的跟踪审计内容不只限于对政策执行的进度监督。只有将审计深入到政策落实的效果层面，才能真正发挥政策措施落实情况跟踪审计的作用，即确保政策目标的实现。

（一）政策措施落实的资金效益审计。

围绕政策执行的项目资料审计，确保预算的合理性。审查项目预算的经济性、合理性，查处个别部门为争取资金而忽略资金使用效率，工程设计概算和施工预算编制不科学等问题，从而保证政策执行的资金预算趋于合理。

围 绕资金拨付程序审计，促进资金快速流转。一是审计拨付资金与政策执行的用途是否一致，堵塞资金分配过程中随意性大、透明度差、暗箱操作等漏洞，防止资金的 低效甚至无效运作。二是检查政策资金到位的真实性和及时性，防止有关部门不按规定及时、足额的拨付资金，从而出现滞留、截留等问题。

围 绕资金使用审计，确保资金被正确使用。一是审计资金是否专款专用。重点关注资金使用程序是否合规，审批手续、支出内容是否真实，资金投放和用途是否符合要 求。二是审计资金使用过程是否合理、节约。各项支出是否精打细算，有无违规采购、浪费资金的情况。三是审计政策资金是否单独核算，有无项目经费与经常性经 费混用，从而防止挤占挪用等问题。

围绕资金的管理制度审计，保障资金安全。一是审计政策执行单位是否建立了资金管理和内控制度，是否对资金使用管理有责任划分和绩效评价。二是通过调查、访谈等方式，评估资金管理制度是否健全有效。通过审计，促进政策执行单位细化管理，充分发挥资金效果。

（二）政策措施落实的政策效益审计。

政策措施落实情况的效益审计是就政府及其部门对资源的经济性和效率、效果性的利用的一次检查，其对政策高效执行以及政策目标的有效实现具有重要意义。

一 是对政策措施执行的可行性评价。通过政策执行项目的可行性研究报告及项目预算等项目前期材料，结合观察、分析、调查等方法，判断政策执行背景是否真实、可 行性研究内容是否完整、技术论证是否符可行、政策执行是否符合当地自然社会发展要求，防止虚假申报、重复申报、随意申报、盲目申报的情况，确保政策目标的 实现。

二是对政策措施执行的经济性审计。经 济性审计就是资源消耗最小化，涉及项目投资节约率等指标，反映某地区投资计划项目建成后实际投资总额与计划投资总额的关系。项目计划投资总额应包含中央财 政资金、地方政府配套资金、自筹资金等，审计应客观评价地方政府配套责任履行情况。根据不同地区在执行同一类政策项目时的投资节约率指标，综合反映出各地 区政策执行的经济性。

三是对政策措施执行的效率性审计。效率性是投入与产出之间的关系，即单位投入的最大化产出。审计通过计算不同地区的投入产出比，从而对不同地区的政策执行效率性进行评价，以求实现资源的高效使用。

四 是对政策措施执行的效果性审计。效果性是政策制定预期目标与实际产出结果。衡量效果性标准主要是政策执行后否促进地区经济发展，人均收入增加，就业水平的 提高，当然还有基础设施，污水处理、人均绿化、饮水安全、教育医疗等各项指标的改善，客观反映重大政策执行后的经济、社会以及自然环境的改善效果。

三、政策措施落实情况的垂向审计——风险导向审计

风 险导向审计源于企业审计，是指审计思维要跳出单据、账本、报表的束缚，以被审计单位的风险评估为基础，综合分析评审影响被审计单位经济活动的各种因素，根 据所得出的量化风险水平指标确定审计的范围和重点，进而开展实质性审查。正是基于这一审计理念，政策措施落实情况的跟踪审计也应跳出原有国家审计的传统思 维，从政策执行的过程、效果等全面进行分析总结，从而为完善政策，保障政策措施落实效果提供有力支持。

（一）政策措施落实的进度风险审计。

一 是政策措施落实过程中可预见内部风险审计。这一审计主要涉及准备不足风险、内部管理控制风险以及舞弊风险。准备不足风险是指在政策制定的可行性研究过程中 由于对物质消耗、物价等因素考虑不足，导致政策执行过程中预算不足，影响政策执行的进度风险。审计主要是通过跟踪审计政策执行过程出现的问题并及时暴露风 险，并作出风险警示。内部管理风险主要是在政策执行过程中对人、财、物的管理存在漏洞，制度不健全导致的内控风险。审计根据内部管理制度出现的问题，从完 善管理制度的角度提出问题及完善建议。舞弊风险是指在内部控制较健全的情况下，由于管理层藐视或逾越致使内部控制未能发挥应有的作用的风险。这主要通过对 权利运行的审计，进一步加大经济责任审计力度，强化对权力运行的监督和制约。强化“三公”经费及会议费审计，加强对领导干部违法违纪问题的揭示力度，促进 党风廉政建设。

二是政策措施落实过程中可预 见外部风险审计。这一审计主要涉及潜在外部经济、社会以及政治风险。经济风险主要是指由于宏观经济环境变化带来的风险，如国际贸易环境变化、经济通缩或通 胀等因素。国家审计主要分析外部经济环境的变化对政策执行产生的影响，从而作出可能的风险提示。社会风险主要指当地人文环境、民俗习惯等对政策执行产生的 影响。国家审计通过分析社会对政策执行产生的作用，从而为政策顺利执行提供支持。政治风险主要是指行政体制内部由于不同利益主体对政策执行产生的影响。国 家审计通过对政治体制内部进行充分分析，为打破利益格局促进政策顺利执行提供政策建议。

（二）政策措施落实的效果风险审计。

一 是政策措施落实过程中效果风险审计。政策执行过程中其可能对政治经济、社会产生影响并产生后果。正是基于这一问题，国家审计就需要对整个政策执行进行跟踪 审计，并对其产生的政治经济、社会产生的作用进行全面评估。由于国家审计主要是针对重大政策措施和宏观调控部署进行跟踪，这些重大政策执行审计不仅要反映 已暴露的微观问题，也应从宏观层面进行分析。宏观层面的风险监控需要依赖审计搭建的大数据平台，从工商、税务、社保、医疗等各方面进行实时动态跟踪，做到 全面监控，及时反映，从而为控制政策执行过程中产生的风险提供政策建议。

二 是政策措施落实后的效果风险审计。国家审计需要对政策执行后的效果进行综合评价。尤其是政策执行虽达到预期效果，但对经济、社会以及政治产生其他附带风险 的情况，如政策执行后对生态环境产生了负面作用或是对社会稳定和政治变革带来的风险等情况进行评估反馈。通过风险评估及反馈，为重大政策措施和宏观调控部 署完成后的后续政策出台提供依据和支持，以为政策执行服务。