政策措施落实情况审计实务研究

政策措施落实情况审计是针对国家重大政策措施和宏观调控部署的落实情况持续开展的审计监督活动。通过政策措施落实情况审计，确保政令畅通、令行禁止，推动各 项决策部署和政策措施尽快落到实处、取得实效。通过对政策措施落实不力的责任追究，切实增强各地区各部门的大局意识、责任意识。通过深入揭示体制、机制和 制度性问题，努力破除政策措施落实中的体制机制障碍，完善和强化抓落实的制度保障，推动进一步深化改革，发挥审计“免疫系统”功能。政策措施落实情况审计 的特殊性决定了它与日常的财务收支审计有很大不同，为了更好地开展政策措施落实情况审计，需要认识政策措施落实情况审计的特点，正确面对审计面临的问题， 找到解决问题的方法。

一、政策措施落实情况审计的特点

（一）政策性强、覆盖面广、层次高

政 策措施落实情况审计紧紧围绕政策落实情况开展审计工作，政策性强、覆盖面广、层次高。以最近开展的“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”等政策措施 落实情况跟踪审计为例，稳增长等政策是国务院的重大政策部署，涉及到国民经济的方方面面，是国家经济发展、结构调整、惠及民生的重大宏观政策。政策措施内 容多，覆盖面广，涉及多个方面，多项政策的落实情况。该项政策措施落实情况审计工作由国务院部署实施，范围广，内容多，责任重，时间紧，最终目的就是为了 确保国务院各项政策措施落实到位，保障经济平稳健康运行。

（二）项目注重审计时效性

注 重审计时效性是发挥审计在保障国民经济和社会健康发展、发挥“免疫系统”功能的具体措施、方式和方法。为了及时反映政策措施的落实到位情况，政策措施落实 情况审计需要第一时间反馈审计发现的问题和情况，所以要求及时反映审计发现的情况。一方面要落实反映问题，及时上报审计信息，一方面要督促被审计单位及时 进行整改，能更好地体现和发挥审计在保障经济社会健康平稳运行、发挥“免疫系统”功能方面的作用。

（三）不同阶段侧重不同的长期跟踪审计

政 策措施落实情况审计需要摸清情况、揭示问题，分析原因、落实责任、督促整改，跟踪审计、长期实施、逐步推进，推动政策措施落实。项目在不同的阶段侧重不 同，如稳增长政策跟踪审计以一个自然年度为一个审计周期，每个审计周期按季度或按月划分为多个工作阶段，每个工作阶段的工作重点，年初着重关注当年工作的 计划部署情况，以及上年未如期完成事项的推进情况；年中着重关注已到达规定时间节点的各项工作任务完成情况，国家重大建设项目、重点工程的进展情况，财政 资金、信贷资金到位与使用情况，以及各项政策措施持续落实情况；年末全面反映全年工作任务的完成情况，各项政策措施的贯彻落实情况及取得的实际效果。

  二、审计面临的新问题

（一）项目涉及面广，审计组间沟通不畅

政 策措施落实情况审计通常是国家的重大政策战略部署，内容涉及多个方面。在项目的组织上，不仅涉及多个部委，还涉及多个省份，既需要横向沟通，也需要纵向深 入。项目分中央部门审计组、特派办省市审计组和地方机关审计组等多个审计组，对口大项目协调办公室。由于各审计组面对的被审计单位不同，反映问题的角度也 不同。如果缺乏系统组织和沟通机制，各审计组间必然沟通不畅，造成重点不突出、审计内容有交叉、反映的问题责任不清晰、审计成果不共享、不能有效整改落实 等情况。所以，政策措施落实情况审计对项目组织的要求更高。

（二）对政策学习不够，政策把握不准

政 策措施落实情况审计需要把握政策的目标、实现途径、重点内容，必须在深入学习政策的基础上开展审计。但是审计人员往往忽视学习，以传统的财务收支审计方法 开展政策措施落实情况审计工作，出现捡了芝麻、丢了西瓜的情况。主要表现为目标不明确、盲目开展审计；审计流于形式、面面俱到、不深入；审计不能把握政策 导向，对问题的定性错误；问题留于表面，不能落实责任、更不能促进整改。

（三）时间紧，任务重，审计人员不适应

政 策措施落实情况审计要求实时地反映政策措施执行情况，时间要求很高。对问题需要落实责任、分析原因、提出建议，发现问题要有深度、有宽度。审计人员在面临 这种情况的时候，反映出工作节奏跟不上、工作强度难承受的情况，对审计机关和审计组的上下沟通协调能力也是一个考验。在项目时间紧、任务重的情况下，容易 出现问题取证不充分、报告提交不及时、复核程序和公文流程不规范等情况。

（四）项目人员变动大，不能保证项目的延续性

政 策措施落实是一个相对长期的过程，要求审计在一个长时期内对政策措施落实情况进行跟踪，项目具有延续性。在审计人员的安排上，由于审计机关项目多，人员调 整等原因，导致审计组人员变动大。然而，政策学习需要过程，对审计组已经取得的资料也需要阅读消化，对被审计单位的人员和业务也有个熟悉的过程，审计人员 进入状态周期长。另外，交接过程时常脱节，出现资料未交接或是交接不完整的问题，给审计工作增加了很多不必要的难度，无法保证项目的延续性。

  三、在实践中探寻解决方法

（一）加强组织方式、审计事项和内部分工的矩阵式管理

矩阵式管理也称系统式或多维式管理，是相对于传统的单一的一维式管理而言的，通过横向和纵向的二维管理，加强内部沟通，达成一致的管理目标。

一 是在项目组织上实行矩阵式管理，加强沟通协调。在政策措施落实情况审计中，既有中央部门审计组，又有地方省市审计组。需要完善沟通渠道，建立审计部门内部 的协调机制，加强上下和横向的联动。处理好部委审计组和各省审计组的关系，处理审计署派往地方审计组与地方审计机关审计组之间的关系。通过横向和纵向的联 系，既保证全面覆盖，又避免各自为政重复审计，调动审计力量形成合力。

二 是通过对审计事项的矩阵式管理，在审计内容和重点上形成合力。中央部门审计关注本部门政策情况、本部门与地方的联系情况以及本部门与其他部门间的工作联系 情况；地方省市审计关注承接中央部门下达的各项任务、纵向向下对市县贯彻落实情况的指导、具体项目企业单位的实施效果情况。通过矩阵式管理沟通机制实现横 向和纵向的联动，让省市审计组了解中央部门审计组的工作内容和重点，让中央部门审计组了解地方审计组发现的新情况和典型事例，在审计内容上形成合力，确定 审计重点，找准出现问题的环节，突破“中梗阻”，促进政策措施落地的目标。

三 是审计组内部分工实行矩阵式管理，保证审计事项和被审计部门的相对稳定。审计组分工上，可以根据审计事项进行分组，也可以根据被审计单位不同部门进行分 组，但都有弊端。按照事项分组，财政、发改等牵头部门涉及多个事项的，多个审计组都在联系，不利于审计工作开展。按照部门分组，针对政策落实中需要多部门 完成的审计事项，也存在不利影响。通过审计实践发现，分工上需要把审计事项和部门两个维度都考虑到，实行内部分工的矩阵式管理，使每一个审计事项有审计组 负责，每个部门也有牵头负责的审计组。

（二）加强审计机关和审计组内部管理

一 是加强培训，提升审计人员综合素质。政策措施落实情况审计对审计人员综合素质要求高，要求审计人员必须具有较强的政治敏感度、政策理论水平和相应的经济理 论知识，需要加强审前和审中培训，特别针对政策法规的目标、任务、措施、阶段性成效等进行培训。使审计人员具有把握宏观、抓主要矛盾、抓问题实质、全面考 虑问题的能力。

二是加强审计项目内部管理。 在时间紧、任务重的情况下，加强流程管理，严格执行审计组内部复核、审计机关审理工作，保证取证充分、定性准确、责任明确；加强资料管理，在项目的可延续 性上，加强资料交接和归档的管理、保证历史数据和文件资料可查阅；加强人员管理，保持人员相对固定，督促新参加项目的人员进行政策学习，避免由于人员变动 大造成的进入状态周期长的问题。

（三）围绕政策目标、突出重点、抓措施落地

  策措施落实情况审计既要反映问题及时，又要查深查透，定性准确，落实责任，如果面面俱到则一事无成，所以需要突出重点。审计的重点紧紧围绕政策目标、狠抓 政策措施的落地。重点关注重大项目完成情况、重点资金保障情况、重大政策落实情况、简政放权推进情况。具体来讲，对重大项目进行审计，关注规划、立项、审 批、建设、竣工验收、运营等各环节任务分解和落实情况；对重点资金保障进行审计，关注是否资金是否到位、是否及时发挥效益、是否安全、有无沉淀；对重大政 策落实进行审计，关注促进改革、增强经济发展动力、推动产业升级、保障和改善民生等重大政策是否落实到位；对简政放权推进情况进行审计，关注取消和下放行 政审批事项、转变政府职能、转变监管方式、规范中介服务等措施落实情况，审查是否存在不作为、慢作为、乱作为、假作为以及权力寻租、贪污腐败等问题。另 外，还需要关注政策执行遇到的制度瓶颈和出现的新情况，以及贯彻落实国家重大政策措施中取得的好经验和做法。

（四）结合项目特点，拓展政策措施落实情况审计方法

一是抽丝剥茧，找准入手点，逐步深入。针对政策措施落实情况审计涉及的部门多、项目多、资金多的特点，需要找准入手点，可以从项目和资金为入手点，从发改部 门、财政部门等牵头部门着手，逐步深入或拓展；需要将任务逐级分解，通过明确各级的目标任务，有针对性的开展审计工作，落实责任，监督行政执行力；个别问 题还需要从基层入手，追问题根源，揭示体制机制问题。

二是利用大数据分析方法，点、面结合解决全面审计和查深查透的矛盾。利用审计采集的各部门数据，采用“由面到点”的数据分析方法，把握总体，确定重点；采用 “由点及面”的数据分析方法，在个案突破查深查透的情况下，对同类问题进行分析，扩大成果；采用对数据的趋势分析、对比分析、因素分析等方法，对政策执行 效果进行评价，避免人为的主观判断，提升政策措施落实情况审计的审计质量。（曹晟）