开好“前门”堵住“后门”遏制隐性地方债

　　7月28日，国务院常务会议部署稳妥化解累积的地方政府债务风险，坚决遏制隐性债务增量。7月24日，中共中央政治局会议在部署下半年经济工作时指出，要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。7月14日至15日，全国金融工作会议指出，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。近期，地方政府债务成了高频词汇，被中央高层会议连续点名。这表明，在做好金融工作，防范系统性金融风险的大背景下，针对地方政府债务领域出现的新情况、新问题，中国政府进一步明确了“开好前门，堵住后门”的管理思路。

　　事实上，近十余年来，中国地方政府债务一直是国内外舆论关注的焦点。2015年实施的新预算法，构建了中国地方政府债务的制度规范，同时明确了防范地方债务风险的基本思路——“开前门，堵后门”。所谓“开前门”，即在成体系的风险防范制度之下，允许地方政府以一般债券和专项债券的形式举债；所谓“堵后门”，是指除政府债券之外，地方政府不能再以其他任何方式举债。从实施情况看，新的制度规范运行较为良好，2016年的地方政府总体负债率甚至略有下降。但一些地方政府违法违规举债，或者借一些财政工具创新的名义隐性举债的情况依然存在。这表明，“堵后门”尚未彻底。

　　“堵后门”未彻底的表现之一是部分地方政府的违法违规举债。按照“开前门，堵后门”的思路，地方融资平台不再允许承担为政府融资的功能，地方政府也不允许违规担保举债。但2016年审计工作报告指出，“7个省、6个市和5个县本级2015年以来，通过银行贷款、信托融资等形式，违规举借的政府承诺以财政资金偿还债务余额有537.19亿元。”这表明，在实际执行中，依然有地方政府未能有效落实新预算法的法律要求。

　　“堵后门”未彻底的表现之二是部分地方政府在运用PPP、政府投资基金、政府购买服务等财政创新工具时，实质上将其转化为融资工具。十八届三中全会以来，我国大力推广PPP、政府投资基金、政府购买服务等财政创新工具，其主要目的是充分发挥政府与市场的各自优势，提升财政资金特别是财政投资资金的使用效率。但在实际执行中，部分地方政府采取 “明股实债”、大幅增加政府购买服务适用范围和运转年限等手段，将这些财政创新工具转化为地方政府新的融资工具。这实际上违背了预算法以及国务院相关管理规定的精神。

　　针对地方政府债务领域的这些遗留问题或新的表现形式，全国金融工作会议以及国务院常务会议的相关部署，进一步显示了“堵住后门”、控制地方政府债务风险的决心。事实上，财政部等相关部门已经积极行动起来，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号文）、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号文）等规范性文件已经明确禁止了相关违规举债行为。需要注意的是，为实现“堵住后门”的目标，还要“开好前门”。

　　第一，当前地方政府债务领域的新问题，表明地方政府的举债冲动依然存在。这一方面可能是地方政府存在合理投资需求。在2017年的预算安排中，赤字率维持在3%，同时将未计入赤字的专项债额度由2016年的4000亿元大幅增加到8000亿元，其目的都是要保证地方政府的合理资金需求。此次国务院常务会议也要求支持地方政府合理投资需求。另一方面，从中国经济发展的长期视角看，要高度重视地方政府投资项目的投资效率问题，当前尤需建立评估地方政府投资项目经济、社会效率的制度。只有控制住地方政府无效投资的冲动，才能真正有效控制地方政府的债务风险。

　　第二，从新预算法实施两年来的实践看，需关注是否存在地方政府债务管控制度程序较为繁琐，难以适应地方政府投资灵活决策的问题。按现行规定，地方政府分配债务额度以及发行债券，需要层层申报；资金的分配是否与地方的实际需要相符合，也值得考虑。为此，改革的一个方向是借鉴学习美国等国家的“市政债”制度，增加地方政府发债的灵活度，充分运用市场控制地方债务风险的力量。2017年以来，财政部陆续推出的土地储备专项债券、收费公路专项债券，就是中国版的“市政债”，即是按照“开好前门”的思路进行的有益探索。 （汪德华）