工商机关对投诉举报事项移送职责探究
17.06.2016 15:38
本文来源: 工商行政管理局
一、在核查阶段就确定不属于本机关管辖的，不予立案，并将不予立案的结果告知投诉举报人，不必向有管辖权机关移送
目前，法律、法规没有对投诉举报事项的移送做出具体规定，国务院部分部、委员会和具有行政管理职能的直属机构在规章中做出了相关规定。因此，在当前法律、法规没有明确规定的情形下，行政机关对于不属于本部门管辖范围的举报事项是否负有移送其他部门的职责，只能取决于规章的明确规定。也就是说，如果规章对此未做规定，行政机关对不属于本部门管辖权限的举报就不必移送。只有在规章明文规定对不属于本机关管辖范围的举报事项需要移送的，相关行政机关才负有移送举报事项的职责。如国家电监会2006年制定的《电力监管机构举报处理规定》第九条规定：“举报有下列情形之一的，电力监管机构不予受理：(一)举报事项不属于电力监管机构职责范围的。”除此之外，该规章未对不属于电力监管机构职责的举报做出任何进一步处理规定。根据该规定，电力监管机构对不属于本机构职责的举报直接不予受理即可，不需要做任何进一步处理。而文化部2012年制定的《文化市场举报办理规范》第十六条第（三）项规定：“对需要移交其他职能部门处理的举报，应当安排举报办理机构或者人员填制《文化市场举报移送单》，在2个工作日内移交其他职能部门。”根据该规定，文化行政机关对于不属于本机关管辖的举报，需将相关举报材料移送有关职能部门。
那么，工商行政管理部门在这方面的规定是怎样的呢？
《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定：“工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起7个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至15个工作日内决定是否立案。”第十九条规定：“对于不予立案的投诉、举报、申诉，经工商行政管理机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的投诉人、申诉人、举报人。工商行政管理机关应当将不予立案的相关情况做书面记录留存。”
《工商行政管理机关行政处罚程序规定》起草者、国家工商总局法规司原司长王学政在《<工商行政管理机关行政处罚程序规定>解读与适用》（以下简称《解读与适用》）中对第十九条规定做出了如下解读：“这是关于不予立案的处理规定，包括告知和留档两项内容。其中，不予立案告知的情形仅适用于投诉、举报、申诉场合。如果对其他机关移送的案件材料决定不予立案，应予退回；如果对上级交办的案件材料决定不予立案，应予报告，并等待上级决定。规定不予立案的告知，有两个理由：第一，投诉、举报、申诉是法律赋予公民的权利。该权利不仅包括公民依法作为的权利，还包括公民依法获知其行为结果的权利。对于立案的，考虑到行政效率和行政成本问题，不必单行告知，只要在行政处罚决定做出时告知结果（《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十八条之规定）即可。而对于不予立案的，则需在做出不予立案决定后告知具名的投诉人、申诉人、举报人。第二，在实践中，已有投诉人、申诉人、举报人以工商行政管理机关不作为为由，提起行政复议或行政诉讼，要求对其投诉、申诉、举报行为做出反应并说明理由。在部分行政诉讼案件中，工商行政管理机关败诉。因此，需要在程序制度中加以明确。需要注意的是，《行政处罚程序规定》没有规定告知的方式、时间等。在这种情况下，可以由办案机构根据实际情况决定。一般来讲，当事人要求有书面答复的，应予书面告知；无此要求的，可以口头告知。同时，告知应在不予立案决定做出后尽快进行；告知的内容应简明扼要，只要说明立案的理由不足或违法行为不成立即可。”
上述规定已经十分明确，如果工商机关经过核查就能确定投诉举报所涉事项不属于本机关管辖，则应不予立案，只需将不予立案的结果告知投诉举报人并将不予立案的相关情况做书面记录留存即可，没有向有管辖权机关移送的义务。且从《解读与适用》对第十九条的解读看，该条规定已经充分考虑了投诉举报人依法获知其行为结果的权利，并已经考虑了实践中投诉举报人曾经提起行政复议或行政诉讼的因素。
当然，如果投诉举报事项涉及的违法行为性质严重，关涉的公共利益重大，工商机关也可以将案件线索移送有权机关。但在当前法律、法规、规章没有做出明确规定的情况下，这只是工商机关高于法定职责标准的工作选项，不是强制性的工作要求。
二、对立案后发现本机关没有管辖权的，应当将案件移送有管辖权机关
《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十一条规定：“工商行政管理机关发现所查处的案件不属于自己管辖时，应当将案件移送有管辖权的工商行政管理机关。受移送的工商行政管理机关对管辖权有异议的，应当报请共同上一级工商行政管理机关指定管辖，不得再自行移送。”本条是关于行政处罚案件内部移送管辖的规定。内部移送包含三个要素：一是本机关即移送者没有管辖权。也就是说，案件与本机关没有管辖上的关联，在法律上不存在应由自己管辖或与他人共同管辖的基础。二是应将案件移送给有管辖权的机关。发现自己对立案查办的案件没有管辖权欲移送其他机关管辖的，应根据案件的具体情况，初步确定违法行为发生在哪一个工商行政管理机关的辖区，再予以移送。三是移送发生在办案的全过程中。立案后、案件审结前的任何一个环节，均可移送管辖。
《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十五条规定：“工商行政管理机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的，应当依法移送其他有关机关。工商行政管理机关发现违法行为涉嫌犯罪的，应当依照有关规定将案件移送司法机关。”本条是行政处罚案件的另一种移送，即外部移送。工商行政管理机关在查处违法行为的过程中，一旦发现所查办的案件属于其他部门的职责范围，应主动将案件移送其他相关部门，具体包括向其他行政机关移送和向司法机关移送。
上述两条中都明确规定需要移送的情形是：工商机关发现“所查处的案件”不属于自己管辖，而《工商行政管理机关行政处罚程序规定》中规定的“所查处的案件”当然是已经进入立案程序的案件（立案之前还不能称其为“案”）。因此，工商机关对立案后发现所查处的案件本机关没有管辖权的，应当及时将案件移送有管辖权的机关。
需要注意的是，如果是消费者投诉，根据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十条“工商行政管理部门及其派出机构发现消费者投诉不属于工商行政管理部门职责范围内的，应当及时告知消费者向有关行政管理部门投诉”的规定，工商部门在发现消费者投诉不属于工商行政管理部门管辖后，没有移送的责任，但有告知消费者向有关行政管理部门投诉的法定义务；根据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第九条第三款“两地以上工商行政管理部门因管辖权发生异议的，报请其共同的上一级工商行政管理部门指定管辖”的规定，工商部门之间发生管辖权争议，只能报请共同上一级机关指定管辖，不能自行移送。也就是说，在办理消费者投诉过程中不存在移送的情形。
当前，投诉举报人的法律意识不断提高，有些投诉举报人甚至不讳言自己是职业打假人，以“懂法”自居，经常向工商机关提出一些超出工商机关法定职责标准的不合理要求。如果我们基层执法人员一味迁就或满足投诉举报人的不合理要求，就会浪费大量的行政执法资源。在当前基层“N合一”机构改革、基层执法压力不断加大的情况下，更需要广大基层执法人员准确把握法律、法规、规章相关规定，在坚持“法定职责必须为”的前提下，对一些不符合国家相关规定的不合理要求，有理、有节依法拒绝，全身心投入到认真履行法定职责当中去。□河北省承德市市场监督管理局 梁仕成
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17.06.2016 15:38