贾康：辖区顶层设计优化是政府最好的理性供给

　　规划中的问题

　　“顶层规划”一定要打出提前量。作为基本公共服务设施的重要组成部分之一，上下水管道系统和类似涵管、光纤等的建设及翻修窘境，近几十年来在全国多个城市最为人们所熟知。在统筹规划不到位的情况下，“马路拉链”的现象屡见不鲜，其所带来的停水、停电、交通堵塞、环境污染等问题又必给公众生活带来诸多不便。每次建、拆和每次再建，都创造统计上的GDP，这样的“政绩”实成民生之痛。高速公路建设中明显存在某些前瞻性不足问题。如北京八达岭高速、沈大高速、沪宁高速建设，均因前瞻性与财力预算安排没有体现较充分的提前量，建成后均很快出现拥堵从而不得不再次投入资金翻修。

　　应理性避免供给满足需求过程中的频繁升级。基本公共服务设施的供给大体上呈现这样的轨迹：伊始表现为需求高涨，政府着手组织供给，总规模适度大于需求，或至少使供给与需求达到均衡，其后需求又高涨，下一轮建设再度开始。若前瞻性较高，从“供给大于需求”过渡到“需求供给双方均衡”的区间持续时间较长，下一轮供给开始的时点就可推迟。任何供给主体的投入能力都是有限的，所以设施建设只能分轮次逐步升级换代。由于规划水准和前瞻性不足，中国目前基本公共服务设施建设供给满足需求的时间段较短，首都机场扩建工程二十几年内上马三次就是典型案例。

　　应着力加强地域配套，发挥综合效益。转轨时期基本公共服务设施前瞻性欠缺的另一个突出表现是配套要素滞后。例如，某些城市棚户区改造和保障房建设按时竣工了，但供暖、燃气并未随之落实；在廉租、公租房小区内，入托和入学、老人赡养、就医等问题也未解决。再如，在一些边远县、乡镇和欠发达地区，政府“金”字号工程名义上已告落实，各项补贴转入“人头卡”内，但群众因附近缺乏金融网点而难以取现的情况也时有发生。

　　中国极为特殊的基本国情所形成的多方约束，决定着城镇化必须更加注重从顶层通盘把握。

　　顶层规划过程正是供给管理过程

　　产业的培育、技术进步的推动、经济区域的协同发展、企业空间位置布局可能产生的聚集效应，实际上都建立在当地政府相关规划的基础之上。不仅如此，与生产力结构相关的市政基础设施结构也必须被囊括在规划范畴之内，从住宅区布局到交通、供电供热、给排水、文教卫生、生态环境等配套系统的建立健全，越来越带有包罗万象的特征。这就对全局视角下的顶层规划提出了更高的要求。

　　历史上，在城市产生和发展的自然过程中，空间上的选择起初都是市场主体本身决策，且在规模效应、聚集效应等的作用下，市场主体的规模结构、产业的技术结构等都在不断发生变化。同时，市场个体在生产、交换、分配、消费过程中形成的空间布局伴随需求的产生以及供给的回应而形成初级阶段的试错式调整。政府运用强制性的旧城改造、城区扩大、城市重建等规划活动来作出重新安排，进而实现生产要素的有序供给，可以力求减少继续发展过程中“试错法”高昂的成本制约与巨大的社会代价，这实质上就是一种以理性、优化的供给管理掌控空间布局升级的过程。

　　从中国与国际经济社会发展实践来看，不论多么细致的专项规划，若不能实现供给侧的多种规划有机结合，必不能达到供给优化的目标。

　　“多规合一”顶层规划的供给管理对策建议

　　规划强调组织供给来处理生产力结构和社会生活结构中区别对待和通盘协调问题的解决方案，实质上就是形成综合要素供给体系的规划供给，以其带出供给管理的全过程。基于此，中国现阶段必须“先行”且走向“多规合一”的顶层规划，相关的规划内容至少应考虑框架、制度、分类融合和动态优化四个方面。

　　（一）框架：实现法治框架下的规划先行

　　顶层规划一方面做到避免规划中缺乏前瞻性导致很快出现严重供给短缺所引发的更多成本投入，另一方面做到可放可收。经济社会发展最大程度上避免“试错—改错”的有效手段就是“规划先行”，国土开发、城乡一体化发展中所有项目建设都应当建立在具有前瞻性、力求高水平的科学规划基础之上，同时法律所规定的规划权的行使决不能独断专行、率性而为、朝令夕改。顶层规划关系到发展中经济体能否实现赶超战略目标，具体内容涉及一个经济体国土范围内从城市到农村的所有区域，土地开发利用、生态环境、文教卫体、交通、市政、水利、环卫等各个方面。

　　（二）制度：打开制度结节，开展先行的多轮顶层规划

　　现阶段，中国尤其应当在多轮顶层规划开展之前打开行政审批制度结节，达成“多规合一”的合意结果。截至目前，行政审批制度改革显然已经涉及到更深层的体制性问题，要从减少审批项目的数量推进审批质量的提高，这就需要结合“大部制”和“扁平化”改革，实现政府职能机构的整合式瘦身消肿改造与新境界中的协调联动。除了提高行政法治化程度、顺应精简机构的要求之外，更要扩充动态优化设计至全覆盖，以后择时启动整个“大部制”框架下、行政审批的国家标准化工作，而后联通“规划先行，多规合一”相关工作的开展。多年来由不同部门分头来处理的国民经济发展规划和国土开发、城乡建设、交通体系、环境保护、产业布局、财政跨年度规划等等，都应该纳入“多规合一”的综合体系，并基于全国统一的行政审批信息数据库和在线行政审批平台，矫治“九龙治水、非旱即涝”的弊端，实现决策体系和业务流程的优化再造。

　　就中国的经济社会发展现状而言，所有发展中出现的矛盾和问题亦不可能通过某一次顶层规划全部解决，势必要通过动态处理结构性问题的多轮顶层规划逐步落实。但每一轮顶层规划都应当建立在基于现状对未来力求科学预测的基础上，将城建、交通、文教卫体、市政、水利、环卫等方面规划合理地打上提前量，从而最大程度上减少“沉没成本”的发生，提高增长质量、社会和谐程度和发展可持续性。

　　（三）分类融合：要素分类视角对“多规合一”的把握

　　经济增长要素可分为竞争性要素和非竞争性要素，前者包括土地、劳动力和资本，后者则随第三次科技革命的爆发在以往所强调的技术和制度基础上，增加了信息。除了这些经济增长的动力要素以外，某一经济体发展过程中还存在制约要素，主要包括财政三元悖论制约、社会矛盾制约、资源能源制约、生态环境制约等。顶层规划，显然就是将以上经济增长要素与经济发展制约要素全部纳入系统考虑，通过供给管理实现供给侧优化，从而促使经济活力最大化。特别值得注意的是，在经济增长中，土地要素对经济增长产生贡献的效应往往与交通网络有关，交通网络越发达，土地要素对经济增长做出有效贡献的能量（经济上可量化为“级差地租”）就越大。科技创新与制度供给，就社会全局和长期而言，则完全或几近完全属于效用不可分割，受益无竞争性的“公共产品”。随着经济发展，无论采用发展经济学中所强调的弥合二元模式的城乡一体化，还是采用规划学中所强调的区域性、大都市圈或城市群，都是体现城市自身形态的升级，而这一升级于经济增长的要素支持效应就是环境承载能力、多元要素流通能力、合意配置能力等的提升。以技术、制度和信息构成的非竞争性要素更多决定着质量增长的实现。经济发展的相关制约要素则决定着经济增长要素在多大程度上能够顺利发挥作用，顶层规划中应当尽量通过合理的供给侧安排缓解经济增长制约。

　　这里的“多规合一”，实际上包括国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划、生态环境保护规划以及文教卫体、交通、市政、水利、环卫等专业规划分类基础上的有机融合。如城市通盘规划中的交通规划决定着城市的运转效率，因此城市交通规划也是都市圈、城市群规划是否能够形成的关键所在；城市生态环境规划目标在于通过规划实现人与自然的有序组合和平衡，因此城市生态环境规划在工业化时期，首先是体现制约特征，在后工业化时期，则颇具更高层次追求特征（如“望得见山，看得见水，记得住乡愁”）。

　　（四）动态优化：锁定不同发展阶段每轮顶层规划的主要矛盾

　　经济社会发展的不同阶段，其所面临矛盾的紧迫性会有所不同。“多规合一”的顶层规划下，每一轮顶层规划都应当首先锁定解决当时面临的主要矛盾。从国外经验来看，首先应当解决的就是动态地在产业布局基础上进行均衡性区域规划。

　　顶层规划首先应当考虑的是工业化相对落后地区增长极的培养、工业化中等发达地区城市点的扩大以及工业化发达地区城市辐射力的增强，这势必要求通过国土规划、产业布局规划、交通规划、环保规划及专项规划的合理衔接、搭配，形成有效合力。针对工业欠发达地区，可启动依托当地资源禀赋建立差别化工业基地的规划项目，工业化水平的提升势必吸引更多人口入驻目标城市，因此目标城市应根据工业、产业发展规划预测未来的人口增长、收入增长，并针对劳动力数量、人口结构及居民收入的预测，有针对性地配以交通、文教卫体、市政、水利、环卫等方面的专项规划。

　　针对工业化中等发达地区，可启动以几个“城市点”共同带动“城市面”的一体化规划发展。这一轮顶层规划，是基于由几个“城市点”所划的大区域“都市圈”，其最终追求的发展目标则要形成“城市群”式的均衡发展。以中国现阶段经济社会发展的案例观察，“京津冀”一体化就是这一阶段必须优化顶层规划的典型。北京“大城市病”已非常突出，天津既有产业发展潜力又有纠结烦忧，它们周边的河北地区却相对落后，显然有协调、均衡的必要。这一类型的顶层规划，应特别注重“网络”和“网状结构”的应用和落实。交通运输网络是关键，地铁、公路、城际铁路等的供给全面跟进，能够实实在在地缩短附属中心与原城市中心之间的空间距离。对于人口已达2300万以上的北京市而言，城市运转所面临的问题绝非再建几条环路就可以解决的，势必要突破现有格局，建立“大首都圈”，以北京市、天津市为点，以外围的河北省为一体，在顶层规划中疏解首都非核心功能，确立卫星城式的“副中心”和新的增长点。在“副中心”等区域力求在高水平上全面落实国土规划、产业规划、功能区规划、公共交通规划、住宅区等一系列的顶层规划。在新城建设的过程中，则应当特别注重为未来发展预留动态优化的空间，同时可在预算约束线以内尽量高水平地加入对建筑设计规划、自然生态规划与人文保护规划的创新。

　　现代城市的产生和发展是生产力不断集聚的结果，而随着城市自身规模扩大、数量增多，在地理区位、自然条件、经济条件、贸易往来、公共政策、交通网络等多重作用下，会逐步形成一个相互制约、相互依存的统一体。中国目前较为典型的城市群包括沪宁杭地区、珠三角地区、环渤海地区等，这些区域已经形成的“一体化”态势，需在进一步发展中高水平制定区域层面贯彻总体发展战略的顶层规划，至少应在总结经验教训的基础上，把在区域内会产生广泛关联影响的产业发展、基础设施建设、土地利用、生态环境、公用事业协调发展等方面的规划内容作出升级版的有机结合。（贾康  苏京春）