进一步探索完善督查和审计联动机制 推动化解审计整改难问题
督查工作对于推动党中央各项决策部署的贯彻落实而言，责任重大、意义深远。在一定意义上说，没有督查就没有落实，没有督查就没有深化。党的十八大以来，党中央作出了完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权的一系列重大顶层设计。结合近年来的工作实践，我们看到，督查和审计的联动机制正在逐步完善，也取得了较好的成效。在新的形势下，如何进一步完善督查和审计联动机制，推动国家重大政策措施落实，特别是化解审计整改难问题，值得进一步研究探索。
一、审计整改难的主要原因
作为党和国家监督体系的重要组成部分，国家审计的重要作用也日益凸显，每年对于查处的违法违纪问题的审计公告力度也越来越大。但从社会公众的反映来看，有些问题的相似度往往较高，一些问题甚至是“屡审屡犯”。审计整改难，难在何处，难从何来？总的来说，主要包括以下5个方面：一是思想观念有待深化。一方面，在审计实践中，少数审计机关往往存在重实施、轻整改的思想倾向。尤其是在推动审计对象落实整改要求方面，有时满足于提要求、下决定，甚至认为只要指出了问题，工作任务就完成了，剩下的整改工作，就要靠审计对象自己完成。另一方面，对部分被审计单位而言，认为审计就是来“找茬”、“挑刺”的，害怕把问题暴露出来。对审计指出的问题采取慢作为、不作为的态度，消极对待审计整改。二是压力释放传导不足。审计整改难的原因之一，是一些审计对象基于维护自身利益的考虑，没有将接受审计作为自我检查的宝贵机会，对整改压力的释放和传导不够，引致存在问题的单位和个人不能自觉、彻底地改正问题，落实整改责任，难以起到惩前毖后的警醒作用。当发现与自身存在类似问题的审计对象都没有完全落实整改要求时，也就产生了“法不责众”的心态。三是审计建议的可操作性不强。审计建议的可操作性高低，将会对审计整改的成效起到关键性引导作用。如果在撰写审计报告时，没有向审计对象提出实事求是、行之有效的整改建议，在下达审计决定时，又没有向审计对象作出明确具体、可操作性强的整改要求，就会影响审计整改工作的落实。四是对审计整改情况的跟踪检查力度不够。由于存在工作任务重、人手不足的困难，审计机关没有设立专责机构及人员监督指导审计整改工作，难以实现对审计整改事项的跟踪检查全覆盖，一些整改事项就极易成为无人跟进的“遗留问题”。五是客观条件限制较多。审计整改工作涉及方方面面，党委、政府、人大、政协、财政、发改、纪检、监察、司法、舆论等多方力量，都会对审计对象能否认真落实整改要求起到决定作用。如涉农资金统筹的审计整改工作，特别是如何解决职能交叉、多头管理的问题，需要财政、农业、林业、扶贫等多个主管部门的共同发力，以扫除和解决审计整改工作中面临的体制障碍、机制扭曲、制度缺陷和管理漏洞。
二、督查与审计的优势特征
近年来，依托督查和审计联动，共同推动党中央、国务院决策部署贯彻落实，取得了较好成效。笔者认为，充分利用督查、审计的各自优势特征，可以作为推动化解审计整改难问题的探索路径。
（一）督查的优势特征。
一是切实把握、紧紧依托督查工作的政策性特征。充分发挥督查力量的优势，可以有效地推动审计对象认真落实党和政府的各项重大决策部署、落实法律法规和规范性文件、落实政府会议决定事项、落实领导同志批示和交办事项要求。二是切实把握、紧紧依托督查工作的权威性特征。充分发挥督查力量的优势，可以积极扭转部分审计对象轻视审计整改工作的观念，打破审计整改压力释放和传导不足的困境，通过“一级抓一级、层层抓落实”，督促审计对象以踏石留印、抓铁有痕的作风抓好审计整改工作。三是切实把握、紧紧依托督查工作的综合性特征。充分发挥督查力量的优势，可以进一步促进审计整改工作机制的健全完善，克服限制审计整改工作开展的各类现实困难，促进审计整改要求落实。四是切实把握、紧紧依托督查工作的导向性特征。发挥督查力量的优势，可以充分调动审计对象落实审计整改要求的积极性、主动性，坚决整治和遏制整改工作中存在的推诿扯皮、敷衍塞责等问题，倒逼审计机关增加力量投入、提升审计质量。
（二）审计的优势特征。
一是在进一步发挥审计的法定性特征优势上发力。维护审计整改工作的强制性、严肃性，对审计机关在法定范围内做出的审计决定，审计对象必须执行。对于拒绝、阻挠、敷衍、应付审计整改的行为，严肃追究其法律责任。二是在进一步维护审计的独立性特征优势上发力。加快推进省以下地方审计机关人财物统一管理改革工作，不断强化上级审计机关对下级审计机关的领导，保障依法独立行使审计监督权。严格落实中办、国办《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》要求，对整改不力、屡审屡犯的，与被审计单位主要负责人进行约谈，严格追责问责。三是在进一步发挥审计的全面性特征优势上发力。推动实现全过程审计监督，在坚持事后审计、事中监督的同时，积极向事前决策阶段渗透，探索由静态的、微观的、批判性的监督，向动态的、宏观的、建设性的现代审计监督理念转变。对确因受到制度滞后等因素影响造成审计对象被动违规，且无法整改的问题，审计机关应主动征求审计对象的意见，加强研究分析，并向有关主管部门提出修改完善制度的建议。四是在进一步提升审计的专业性特征优势上发力。以推进国家审计职业化建设为有力抓手，进一步加大专业化培训力度，督促审计人员认真研学政策、法律法规和各领域专业知识，不断提升业务能力，确保在客观反映问题的同时，向审计对象提出科学合理、可操作性强的整改建议。
三、完善联动机制的几点建议
基于上述对审计整改难问题的原因分析，在充分发挥督查与审计的各自优势特征的基础上，建议从以下3个方面采取有效措施，进一步完善督查与审计联动机制，共同推动党中央、国务院各项决策部署贯彻落实到位。
一是强化配合协作。一方面，充分利用审计机关正在开展的政策措施落实情况跟踪审计成果，定期集中梳理整改难问题清单，有针对性地“开方抓药”。针对重点地区、领域、行业的审计对象及整改事项，进一步增加督查频次，推动问题得到解决。另一方面，积极鼓励各级督查部门加强与审计机关的沟通，在配合审计机关查找问题并推动整改的同时，根据工作实际适时开展各类专项督查，不断提升政策措施落实的精准性。
二是促进信息共享。一方面，审计机关在制定下一年度审计项目计划时，可以考虑以适当方式征求督查部门的意见建议，将各级党委政府关心的、双方共同关注的、亟待推动解决的重点督查单位及事项纳入其中。另一方面，审计机关可以将审计中发现的、反映突出的、涉及面广的整改难问题，以适当形式通报督查部门，使督查工作进一步突出重点、抓住难点、回应热点。审计对象报送审计机关的整改情况报告，原则上也一并抄送同级督查部门，便于督查部门及时掌握整改工作最新进展，帮助审计对象进一步解决整改工作中面临的问题和困难。
三是提升联动成效。一方面，督查部门和审计机关要发挥各自优势，选择关注度高、涉及面广的事项开展联合调查，并对重点整改事项进行“回头看”。另一方面，可以借鉴党内巡视工作的“机动式”方法，进一步丰富检查监督手段，灵活、准确地发现新问题、新情况。加大督查通报和审计公告力度，督促审计对象严格落实整改要求，及时公告整改结果。对整改取得良好成效的，给予充分鼓励和政策支持；对履查不改、屡审屡犯的，点名道姓曝光处理，纳入失信主体“黑名单”，实施失信联合惩戒。（赵拓）