绿水青山就是金山银山——从审计署的工作报告看自然资源资产离任审计的重要意义

回顾近年来审计署的工作报告，每年都呈现出不同的新特点、新亮点，我们能够清晰地感觉到审计署审计工作重点和发展思路的演变，在过去以监督“钱”“权”为主的基础上，转变为不仅监督“钱”“权”，还监督政策落实、自然资产资源等等，审计的领域不断拓展，职能不断增强。今年的审计报告中，水污染防治和矿产资源开发利用保护再次出现在大众的视野里。体现了审计署围绕中心、服务大局，主动跟进和适应国家治理的需要，主动围绕国家的大政方针政策，不断调整发展方向和工作思路，创新开展审计工作的意识越来越强。

一、自然资源资产离任审计顺应了时代发展的新要求

党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，十八届三中全会提出对领导干部实行自然资源资产离任审计，作为加强生态文明建设的一项重要改革举措。十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境，中共中央国务院首次出台《关于加快推进生态文明建设的意见》，十八届五中全会强调必须坚持绿色发展理念。由此可见，党中央国务院已经将生态文明建设提高到一个前所未有的高度。

习近平总书记指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”“生态文明建设事关中华民族永续发展和‘两个一百年’奋斗目标的实现，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。”

党中央国务院对审计工作的要求，就是审计铁军冲锋的号角。人民群众对青山绿水蓝天的渴望，就是审计跨越千难万险的信心和动力之源。2015年9月，审计署启动领导干部自然资源资产离任审计试点。2015年11月，中办、国办印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，标志着这项试点正式拉开帷幕。虽然全世界范围内并无成熟经验可借鉴，但各地审计机关摸着石头过河，边学习边实践边探索，通过引入政策评估、资产估值、环境影响评价等方法，充分运用GIS（地理信息系统技术）与大数据相结合的方式，准确锁定坐标位置，取得突破性进展。

二、自然资源资产离任审计为"美丽中国"护航

众所周知，经过30多年的快速发展，我国经济建设取得历史性成就，同时也消耗了大量的自然资源，积累了大量生态环境问题。各类环境污染呈高发态势。越来越多的环境恶化现象令人触目惊心，环境保护形势日趋严峻。“千里霾笼，万里尘飘”成为民生之患。“那山不是山，那水没有水，那乡愁无所寄”成为民心之痛。环境恶化直接危害人民群众的健康乃至生命，已经成为实现全面建成小康社会目标最紧的约束、最矮的短板，是一个躲不开、绕不过、退不得的必须解决的紧迫问题。习近平总书记指出：“我们在生态环境方面欠账太多了，如果不从现在起就把这项工作紧紧抓起来，将来会付出更大的代价。”

由于自然资源资产离任审计涉及的重点领域包括土地资源、水资源、森林资源以及矿山生态环境治理、大气污染防治等领域。都是人类赖以生存必不可少和无可替代的重要物质和客观条件。通过自然资源资产离任审计，一方面，可揭示自然资源资产管理开发利用和生态环境保护中存在的突出问题以及影响自然资源和生态环境安全的风险隐患，并推动及时解决；另一方面，通过落实责任、强化问责，促进领导干部树立正确的政绩观，推动领导干部守法、守纪、守规、尽责，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进自然资源资产节约利用和生态环境安全。

自然资源资产离任审计是一项制度创新，更是一剂解决当前生态环境总体质量堪忧的良药。“美丽中国”的画卷中，一定会有自然资源资产离任审计浓墨重彩的一笔。

三、自然资源资产离任审计给领导干部划上生态环境保护的“红线”

实行自然资源资产离任审计是新生事物。2015年7月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》明确提出“实行生态环境损害责任终身追究制。对违背科学发展要求、造成生态环境和资源严重破坏的，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责”。过去领导干部离任时只进行经济责任审计，从今以后还要加上自然资源资产审计，并终身追责，而追责的对象直指地方党委和政府主要领导。这传递出中央关注自然资源资产，敢于“动真碰硬”的决心，无异于给地方主要领导头上套上一道环境保护“紧箍咒”，将有效终结地方唯GDP论英雄的经济发展观，强力敦促地方主要领导形成重视生态环境的科学发展观，将生态文明建设融入政治、经济、文化及社会等全方面和全过程，在发展的过程中更好地保障人民群众的身心健康。既要金山银山，也要绿水青山。

过去不少地方领导，一味看重自己的从政期间的经济业绩和考核指标，为了自己获得更多的政治资本，或为了自己所在地区的一些眼前利益，急功近利进行开发，以优越的条件招商引资，主动放宽法律底线，强行上马未进行环境影响评估的项目、矿产资源违规开采、违规用地及少征和返还土地出让金等现象突出。因此，开展对领导干部自然资源资产离任审计试点，必然会对地方各级领导起到威慑警示与政绩导向作用。既可以促进他们更好地履行对自然资源资产的管理责任和对生态环境的保护责任，又能推动建立健全和完善对领导干部的政绩考核体系，推动领导干部树立科学的政绩观和发展观。防止出现领导干部只看重经济发展，不管资源的节约和环境保护的现象，进而促进我国整体的生态文明建设。

四、自然资源资产审计尚需破解四大难题

自然资源资产审计是一项专业性强、社会期待高的工作，虽然在实践中已初步取得成效，但由于其仍处在起步探索阶段，要全面发挥作用仍有四大困难需要克服。

（一）自然资源资产审计基础薄弱，规范化的流程和配套资料急需完善。一是自然资源资产离任审计还没有建立起科学性和系统性的评价标准。评价标准不仅涉及到定量的标准，还涉及到定性的标准;不仅要修订现有的那些不规范、不完善的标准。二是自然资源资产负债表编制难度大。因为自然财产的价值难以准确估量，自然资源负债表在科学体现自然资源价值和价格方面存在难度，这也直接导致当前无法将自然资源资产的增减变化纳入审计内容。三是审计人员的素质难以适应形势快速发展的需要，由财务领域转向生态领域还需要一定时间的磨练提高。

（二）自然资源资产管理部门各自为政，数据准确性难以保证。自然资源资产具有类型复杂、管理部门众多的特点，由于部门间自然资源资产统计口径不统一，交流沟通不够，导致自然资源资产数据不够规范、不够匹配和共享性较差。而目前开展此项工作需要大量的资源环境等方面的数据支撑,主要从这些管理部门获得，普遍存在数据缺失、数据 “打架”、数据不及时、数据不可比、数据不可信等问题。“皮之不真实，毛将焉附之”？数据问题直接关系到领导干部自然资源资产离任审计的准确性、科学性、权威性。同时，基层审计机关利用上级审计机关下发的行业主管部门的疑点表去核实时，往往是过时过期的信息，早就整改到位了，影响了审计效率和质量。

（三）自然资源资产信息分散，审计取证难。自然资源种类繁多，自然资源资产信息分别由不同的政府职能部门具体管理，如国土、环保、矿管、水利、林业等单位。与这些自然资源资产相关的信息，也大多分散于不同的政府部门以及相关科研机构、社会团体手中。如水资源“三线一路”的资料就存放在某某设计院。这些组织各自拥有某一自然资源大量、分散的监测信息，甚至比政府部门拥有的信息还要多、还要广。如果这些组织不配合，审计人员就难以获取全面充分的审计证据。再加上如果不是铁板订订的数据证据，仅靠一些影像资料也难以让被审单位签字，做到心服口服。

（四）环境污染存在滞后效应，责任认定和追究难。开展自然资源资产审计离不开大量的走访调查。当审计人员看到一条被黑色浸染的河流时，虽然获取影像资料很容易，但谁来为这种现象买单？一方面环境污染存在滞后效应，罗马不是一天建成的，污染也不全是现任领导造成的，大都是经过十几年甚至几十年的日积月累形成。让现任领导为“前任”和“前前任”负责，现任领导有抵触情绪，觉得冤。另一方面，被污染的河流到底是工业排放和生活排放？环保部门管工业污水，水务部门管生活污水。他们两家各执一词，互相推诿。而审计部门缺乏必要的科技手段，难以认定责任。再者，我国幅员辽阔，自然资源资产储量丰富，尤其是河流、湖泊等自然资源，大多跨越多个行政辖区，或者作为不同辖区的分界限。有些河流虽然地理位置在A区，但管辖权却在B区。由谁去调查认定，审计部之门间尚存在分歧。更不用说在界定领导干部经济责任的时候，不同辖区或不同任期的责任归属，标准更难掌握。

对领导干部实行自然资源资产离任审计，是我国在推进生态文明建设过程中提出的一项重要举措。虽然存在诸多困难，需要依托于各个职能部门同频共振以及相关的法律法规彻底跟进，需要建立和完善自然资源资产的指标和考核体系，需要明确自然资源资产离任审计的对象、范围和内容，需要加大责任追究力度，需要快速培养一批专业人才……任重而道远，但我们的目标是一致的，“我见青山多妩媚,料青山见我应如是”是每一个中国人的向往。自然资源离任审计这艘巨轮已经起航，无论征途有多少风吹雨打，也阻挡不了前行的步伐，作为基层审计战线在今年全省自然资产资源离任审计中战斗过的一员，深感为保护地球而不懈努力责任重大，深信我们终将到达胜利的彼岸。

自然资源资产离任审计势在必行，事在人为！