审计监督全覆盖的认知辨析

审计监督全覆盖提出并实施以来，业内人员议论颇多，归结起来主要有四种不同的看法：一是审计人少事多，要实行审计全覆盖，必然会影响重点单位、重点资金、重点项目的审计，这与“突出重点”的审计工作方针不相符；二是实行审计全覆盖，必然增加基层审计机关的自主性，减少上级审计机关的指令性，不利于整合资源，降低了审计工作成效；三是实行审计全覆盖是捡了“籽麻”，丢了“西瓜”，使大量的审计工作陷于一些微不足道的细小项目中，忙忙碌碌而无所作为；四是审计全覆盖只是一种工作要求，不是法定行政行为，审计机关可尽量按要求办事，但无需为此承担法律责任。如此种种，这既体现了业内人员对审计全覆盖的关心和关注，但同时也反映了一些审计干部对审计全覆盖在认识上的模糊，应当加以厘清。

一、审计全覆盖是公共管理理论在审计实践中的运用

毛泽东同志讲“没有革命的理论，就没有革命的实践”。公共管理理论表明：公共管理是由决策、执行、监督共同构成的管理体系，三者既相互制约又相互协调。任何一项管理活动都是先决策、后执行、再监督；监督后调整决策，纠正执行，三者形成一个封闭的循环管理圈，使公共管理活动不断改进和完善。监督是管理活动中的一项重要的组成部分，决策和执行不能离开监督，监督制约着决策和执行，这就是“有权必有责、用权受监督”的理论依据。政府及其部门是国家公共管理的主体，承担着经济管理、经济调控和经济监督等重要职能，对公共资金、国有资产、国有资源的使用和配置具有决策权和执行权，这些权力涉及到各级政府及其部门，涉及到国有企事业单位，具有多样性和广泛性的特征。用权者无论职务高低，行权事无论事大事小，都必须接受监督，这既是公共管理理论的要求，也是国家管理活动的必要。审计属于国家监督控制体系范畴，是国家权力制约的一项基本制度。国家审计机关理应尽责守职，整体推进，全面覆盖，做到哪里在用权，哪里就有监督。通过审计监督，为党和政府经济决策当好参谋，为贯彻执行党的大政方针提供保障。

二、审计全覆盖在推进“四个全面”战略中的重要意义

党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央以坚持和发展中国特色的社会主义全局出发，积极推进党的“四个全面”战略布局，确立了党和国家各项工作的战略目标和战略举措。审计承担着促进政策落实、推进反腐倡廉、制约权力运行、推动深化改革等职责，是服务党和国家的重大决策和决定的重要力量。当前，在积极推进党的“四个全面”战略布局之时，各项机制、体制尚处于改革和完善之中，实现经济决策的制度化、民主化和科学化，经济管理的公开化、程序化和法治化需要有一个相当长的时间，此时，审计监督显得尤其重要，实行审计全覆盖十分必要。

一是审计全覆盖能有效化解风险，保障全面建成小康社会有序进行。在当前和今后一个时期，我国的发展处于各方面风险积累和显露时期，全面建设小康社会，任务十分艰巨，困难不容低估，风险要高度关注。实行审计全覆盖是推进风险防控工作科学化、精细化的重要措施。通过全覆盖审计查处政治、经济、社会等各个领域的问题，分析产生问题的原因，提出改进问题的措施和意见，经过审计整改和政策调整，把矛盾解决在初端，把风险化解在源头。如不实行审计全覆盖，搞“一叶障目”、“以点带面”的审计，就会使一些问题和矛盾被俺盖而忽视，长此以往，小风险演化为大风险，个别风险演化为综合风险，经济风险演化为政治风险。待重大风险出现之时再去治理，代价之大、难度之高可想而知。

二是审计全覆盖能有效解决问题，助推全面深化改革的顺利进行。改革是由问题倒逼而产生，旧的问题解决了，新的问题又会产生，改革就是在不断解决问题中得以深化。全面深化改革重在“深”、关键在“全”，要统筹协调，全面推进。审计不仅要注重揭露问题，更要注重问题的全面性，要站在宏观、全局的角度把握问题。没有量的积累就没有质的变化，没有占有大量的数据和资料，就不能认识事物的本质规律。过去，各级审计机关每年要搞很多项目审计，但审计的结果却很难能进入当地党委政府决策圈，其重要原因之一是审计的问题比较孤立，审计意见过于专业，审计结果无法形成决策意见。审计全覆盖就是要通过扩大审计监督面，从大量的数据中揭露带有规律性、普遍性的问题，从机制和体制的层面分析原因，针对不同地区、不同领域、不同行业的特点和问题，提出改革的措施和意见，为改革发展当好参谋。

三是审计全覆盖能促进严格执法，推进全面依法治国的有效实施。司法实践证明，法律的生命在于实施，法律的权威于实施，即使再好的良法，如不得到有效实施如同“一纸空文”，毫无意义。改革开放以来，我国的法治建设取得了长足的进步和发展，但是，有法不依，执法不严、违法不究的现象较为突出，严重影响了全面依法治国的贯彻落实，必需进行综合治理。加强对执法行为监督，通过追责、问责，形成严格的执法态势，是建立法治政府的重点和难点。审计是国家法治监督体系的重要组成部分，对政府及其有关部门依法履职情况进行监督。诚然，由于审计人少事多，过去的审计监督很不全面，甚至存在监督失之于宽、失之于软的问题，使一些行政执法机关常常抱着侥幸的心态违法乱纪，趋利执法、人亲执法、徇私枉法，这些都严重干扰了社会经济的正常秩序，破坏了社会的公平正义。实行审计全覆盖就是要打破侥幸的心理，全面实施审计监督，做到有权就审、有账就查、有问题就追、有责任就问，用强有力的审计态势，震慑违法乱纪行为，督促行政机关严格执法，推进法治政府的建设。

四是审计全覆盖能有效预防腐败，服务全面从严治党的战略布局。习近平总书记讲“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律”。总结党内腐败现象的根源之一在于对权力监督不力和缺位。就审计监督而言，尽管领导干部经济责任审计实施有十几年，但审计的覆盖面很小，很多领导干部在任职期间没有接受审计监督，有的离任后不审计，有的离任后多年再审计，审计的问题时过境迁，不了了之，有的甚至案发后方知监督、提醒、警示的可贵之处。实施审计全覆盖是要做到有权力的地方就有监督，让监督覆盖所有的用权者、覆盖所有的行权事、覆盖权力行使的全过程，以防止权力的滥用，从而达到保护党员干部，预防腐败的目标，促进全面从严治党。

三、用辩证统一的观点看待审计全覆盖

审计全覆盖要求审计机关在其职责范围内，对所有的审计对象或审计项目进行审计。审计全覆盖的“全”字主要有三个方面：一是面上的全面性，在职责范内不能有遗漏的审计对象和审计项目；二是层次上的全面性，要保证审计的内容全面、过程全面、作用全面、监督权力全面；三是责任上的全面性，要做到尽职尽责，不可懒审、慢审，以避免审计失职或不作为的问题发生。

对于审计全覆盖实务，主要有两种不同的观点：一种观点认为，审计全覆盖是指审计机关每年要对所有的审计对象或项目都要进行一次审计，实行“地毯式”的审计；另一种观点认为，审计全覆盖是指审计机关在一定的审计规划年度内，对所有的审计对象或项目至少进行一次审计，做到有重有轻、有先有后、全面覆盖。笔者比较同意第二种观点，其理由，一是审计机关人少事多，一年审一次根本做不到；二是审计项目有轻有重、有大有小，如果一事同仁，不分主次，既没有必要，也有损于审计实效的发挥；三是在审计规划年度内至少审一次，只要不漏审计年度，不缺审计项目、不落审计资金，完全可以保证审计全覆盖的需要，不影响其效果的发挥。

有鉴如此，对于审计全覆盖，审计机关和审计人员要用辩证统一的观点来看待。

一是审计全覆盖应强调“全”字。全覆盖审计不仅是区别于过去的选择性审计，而且是审计理论和理念的一次升华。“守土有责”体现的是权力和责任的统一，国家依法授予审计机关的监督权力，审计机关应当切实行使，既不能放弃权力不作为，也不能不承担责任乱作为。审计机关应在其责任范围内加强“巡逻”和“放哨”，查隐患、纠错弊，保证“一亩三分地”有错就纠，防微杜渐，不出大事。扫除审计“盲区”，充分发挥审计的“免疫作用”，切实履行审计职任。

二是审计全覆盖是两点论和重点论的统一。习近平总书记讲：“在任何工作中，我们既要讲两点论，又要讲重点论。没有主次，不加区别，眉毛胡子一把抓，是做不好工作的。”审计全覆盖既要注意全面履行审计职责，又要注重突出重点。用牵“牛鼻子”的方法监督，对于重点资金、重点项目、重点单位、重点领域要强化监督，坚持年年必审，大事必查，“关键的少数”必受监督。

三是审计全覆盖是静态和动态的统一。从现有的审计力量和能力上讲，一个县级审计机关平均审计业务人员不超过20人，而审计的对象和项目超过200多个，每年必审根本无法办到。建立3至5年审计全覆盖规划，形成审计周期循环制度，对审计项目实行动态管理，重点项目年年审，一般项目隔年审，小微项目周期审，确保审计全覆盖落到实处。（雷友华）