一份提案引发的思考——审计机关目前广泛开展跟踪审计面临的困难

　　今年年初，湖南省岳阳市政协七届四次会议上，市政协委员提交了一份《关于要求扩大工程项目跟踪审计范围的建议》的提案。该委员建议：市审计局扩大项目跟踪审计范围，如可对5000万以上项目进行跟踪审计；相关审计费用在项目投资中列支，或者由市财政统一考虑；因审计局业务大幅度增加，可采用经考核入围一批审计单位，采用服务外包的形式。

　　接到这个提案后，本人进行了认真、深入的思考。首先，这个提案值得肯定，提得非常好，十分中肯，符合审计发展的方向。但是，跟踪审计作为一项探索性的工作，在实践操作中还有很多困难和问题，这些问题很多是跟踪审计所特有的，制约了跟踪审计工作的广泛开展，目前审计机关广泛开展跟踪审计还有比较大的困难，主要表现在如下几个方面：

　　一、现有跟踪审计力量不足

　　跟踪审计是对整个建设项目全过程的监督与控制，从理论上说，应涉及立项到竣工决算的各个环节，投入大、时间长，涉及的环节多、专业多。从审计部门自身来讲，也希望跟踪项目多涉及一些领域，以扩大审计影响，更好地发挥审计应有的监督服务作用。但是，审计局机关受编制、招考等条件限制，现有从事投资审计的人员很有限，审计力量明显不足，人才矛盾较为突出。另外，由于跟踪审计的特殊性和复杂性、广泛性和大量性，对审计人员的自身素质也提出了更高的要求，跟踪审计人员不仅要有精湛的专业技术和较宽的业务知识面，同时还要具备良好的分析、组织、协调、沟通等综合能力，不仅要掌握工程计价方面的知识，同时还需要掌握设计、监理、施工、管理及财务等方面的知识，掌握国家的有关政策和了解市场信息。目前，绝大部分审计机关的投资审计力量还远远达不到广泛开展跟踪审计的要求。

　　二、审计监督与建设管理关系处理较难

　　跟踪审计由于有“跟踪”两字，在实际工作中常会被误解。有些业主认为既然是跟踪审计，那么工程实施到哪里，审计就应该跟进到哪里，甚至要求审计部门承担审标、计量、认质认价等工作。有的建设单位还依赖于审计部门，特别是基建力量较薄弱的部门，更是大事小事请审计参与决策，有的甚至将政策难以处理的一些事项推给审计部门，先要审计人员表态后各方才签署意见，实际上是将责任和风险转嫁到审计头上。由于跟踪审计过程中频繁的介入，提出审计建议，很容易使审计人员偏离监督咨询建议的目标，成为项目管理者。

　　三、不可避免地存在潜在风险

　　跟踪审计时间跨度长，协调环节多，审计人员虽然参与了建设过程的主要环节，但往往受制于当时的审计环境、人员专业水平、市场未知因素等客观条件，审计意见或建议的准确性、完整性、时效性都会受到一定的限制和影响。再加上有时还碰到建设单位不予配合的情况，审计意见和建议还不能得到有效落实，跟踪审计人员承担着诸多责任与风险。

　　一是审计独立性受到影响引起的责任风险。参加建设项目跟踪审计，难免会涉及到工程管理、决策的各个环节，审计工作的独立性受到一定的影响。工程建设过程中的协调会议，如果审计人员不参加，就难以了解情况，一旦参加，与会各方会要求跟踪审计人员表明态度、提出意见。不表态，就失去了跟踪审计的意义；表了态，代表权威性的审计部门意见是否恰当，审计人员有时也较难把握。怕表错态，将情况带回审计组商议或向领导汇报，则极有可能被扣上拖延工程建设进度、办事效率低下、影响建设大局等帽子。况且，在当今建设市场还不是很规范、有些项目急于赶进度，现实与规范的冲突还有很多，审计人员发表意见的尺度很难把握。

　　二是组织审计质量方面的风险。在审计机关人员不足的情况下，跟踪审计大多只能通过组织中介机构完成。而中介机构在审计过程中的着眼点和出发点与审计机关有着明显的不同，大多中介机构人员更注重于造价审核工作，而审计机关更为关注的决策程序的合法合规性、内控制度及管理过程中的隐患和问题。有的中介机构还因为与建设相关单位存在经济利益和招标代理、标底编审、工程监理等长期业务关系，对建设相关单位不能形成有效地监督。同时社会中介机构人员的流动性较强，相对来讲缺少一定的纪律约束，审计机关对中介机构参审人员的监督和管理又缺少有效的手段。这样审计机关组织审计质量方面的风险很大。

　　三是廉政风险加大。首先，开展跟踪审计之后，审计与被审计单位之间的工作关系更为密切，赋予审计人员的权力会得到更多的体现，来自被审计单位的利诱也会更多。其次，跟踪审计如果组织或委托社会中介机构来进行，对中介机构相关人员职业道德约束方面，审计机关还缺少相应的有效措施和手段。第三，进行跟踪审计的建设项目，日后仍然可能会出现经济案件。

　　 四、审计费用难于确定和保证

　　目前，审计机关开展跟踪审计还是一项无偿服务。如果组织社会中介机构来完成跟踪审计，这就必然面临着审计费用如何计算和从何处列支的问题。一是目前社会中介机构参与跟踪审计大多按基本审核费加审减额比例提成的方式计费，于是就出现跟踪审计工作做得越好，过程中问题纠正得越多，最终竣工结（决）算时核减越少，随之收费也越少，这种计费方式不够合理，难于调动社会中介机构和人员的积极性。二是由于跟踪审计的介入时间、内容、深度等不一样，工作量差别很大，另一方面跟踪审计的成效也难于量化，跟踪审计成果除了核减额，还有许多涉及改进工程设计、施工、管理等方面的建议，实质上通过跟踪审计，在健全建设管理、堵塞支出漏洞等方面建设资金的隐性节约是大量的，所以跟踪审计费用如何计算和支付很难确定。三是费用从何处支出，对于投资额较大的建设项目，跟踪审计费用动辄几百万，财政根本无法安排这么多的资金用于跟踪审计，且概算中也没有列支跟踪审计这一内容，如果采取跟踪审计费计入工程成本的办法解决，这样有违“谁委托谁付费”的原则，其监督效果会大打折扣。因此，研究合理计取跟踪审计费用和明确支付渠道仍是当前审计机关需要解决的一个问题。

　　基于以上问题，我认为目前审计机关要广泛开展跟踪审计还有较大困难，只有在以后的跟踪审计实践中不断地加以探索研究，发展创新，积累经验，逐步扩大项目跟踪审计的范围。通过开展跟踪审计，加强对政府投资项目的管理，提高财政资金的使用效益，规避审计风险，更好地发挥审计免疫系统的作用，实现审计理念的改变和审计模式的转变。（徐乐）