审计机关应对政府信息公开申请的方法研究

　　自《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）于2008年5月1日 施行以来，政府信息公开申请案件大量涌现，成为行政复议机关和人民法院行政庭的主要案源。近年来，随着“实现审计监督全覆盖，依法使所有公共资金、国有资 产、国有资源都在审计监督之下，不留监督盲区和死角”以及“审计结果公开”宣传工作的深入人心，本身权力运行轨迹属于“公对公”的审计机关也未能从这波政 府信息公开申请的浪潮中幸免于难，也逐渐成为了政府行政复议和人民法院行政诉讼的被申请人和被告。个别公民、法人和其他组织因对政府财政资金的运作行为或 对个别政府官员不满而要求公开相关审计信息的诉求屡见不鲜。通过仔细学习研读《条例》及其他配套性的法规和文件，我们可以发现，在“以公开为原则，以不公 开为例外”的政府信息公开背景下，《条例》所撑开的阳关并不是全方位普照的，还是有一些合法理由可以让部分信息成为“阳光政府”之下的阴影。本课题重在提 取和分析这些合法理由，以期对审计机关应对政府信息公开申请有所裨益。

一、受理申请环节的审查
　　
　　在当事人提交政府信息公开申请后，相关工作人员需要对申请信息的完整性和正确性进行审查，为政府信息公开下一阶段工作的顺利进行做好准备。如果当事人的申请 尚不符合要求，受理申请的工作人员应一次性告知需要纠正、补充和完善的内容。如果当事人按照告知内容对申请进行改进，则政府信息公开申请进入后续处理环 节；若当事人不予理会不进行修正，那么信息公开申请就进入休眠状态，待何时当事人补充完善后再重新开启受理和处理程序。

1.申请的格式和要素是否正确和完整

公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，也可以口头提出，由行政机关工作人 员代为填写政府信息公开申请。政府信息公开申请应当包括以下要素：申请人的姓名或者名称、联系方式；申请公开的政府信息的内容描述；申请公开的政府信息的 形式要求等。

2.申请公开的政府信息内容是否明确

申请人在提交信息公开申请时应该尽可能详细地对申请公开的政府信息的内容进行描述，以有利于行政机关进行检索。当然，申请人对于信息内容的描述，也不能苛刻 到必须说出政府信息的规范名称甚至具体文号，只要能够让行政机关识别具体是什么信息即可。对申请公开的政府信息，申请内容不明确的，行政机关应当告知申请 人作出更改、补充。如当事人要求行政机关为其大范围提供课题研究所需资料、数据，但没有明确具体是何种资料和数据，相关工作人员应要求其对申请内容进一步 具体化。

3.是否遵循一事一申请原则

在实际工作中，有时会遇到以下一些情况：有的申请要求公开分别属于多个行政机关制作或保存的政府信息；有的申请公开的信息类别和项目繁多。对一些要求公开项 目较多的申请，受理机关可要求申请人按照“一事一申请”原则对申请方式加以调整，即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。

同时，对于将申请公开的政府信息拆分过细的情况，即申请人就一个具体事项向同一行政机关提出多个内容相近的信息公开申请，行政机关需要对现有的信息进行拆分处理才能答复的，可要求申请人对所提申请作适当归并处理。

4.相关材料是否提供

公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。

二、处理申请环节的审查

（一）形式审查

在处理申请环节的形式审查阶段，只要属于下列4种情况中的一种，即可宣告终结信息公开程序，并告知当事人终结的理由。

1.信息不存在或依法不属于被告公开

政府信息不存在的行政机关不予提供。行政机关以信息不存在为由拒绝提供政府信息的，应当证明已经尽到了合理检索义务。如果行政机关仅以原告的描述为关键词进 行检索，进而简单答复政府信息不存在，亦属未能尽到检索义务。正确的做法是以原告描述的实质内容为关键词进行检索。行政机关认定公民所申请的政府信息不存 在之主张的证明责任，应由行政机关承担。对申请的政府信息不存在或依法不属于本行政机关公开的，行政机关应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关 的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。

2.是否已通过一定方式予以公开

当事人要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关可以予以拒绝。申请公开的政府信息已经向公众公开，行政机关在告知申请人获取该政 府信息的方式和途径后不再负有公开相关信息的义务。比如对于课题研究所需政府信息，若已经主动公开的，可告知申请人通过政府网站、政府公报、部门统计年 鉴、相关公开出版物和档案馆、图书馆信息查阅点等渠道自行查阅。

3.是否要求对信息进行加工处理

行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重 新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。当事人要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、 分析、加工，行政机关可予以拒绝。

4.行政程序中的告知事项

在行政处罚等行政行为作出前，当事人享有获知作出相关行政决定的事实、理由及依据的权利，反之，行政机关负有上述事项的告知义务。行政程序中的当事人、利害 关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关应告知其按照相关法律、法规的规定办理，即行政机关和当事人应按照相关行政行为的作出程序，履行和享 有相关义务、权利。如果当事人对行政机关的告知行为不服，可对相关行政行为提起复议或诉讼，而不是走政府信息公开的程序。

（二）实质审查

同样道理，在处理申请环节的实质审查阶段，只要以下5种情况中有任何一种情况可以构成信息公开的阻碍事由的，即可终止信息公开程序。

1.是否是政府信息

政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息的主体为“行政机关”，即排除了党委系统的信息。“履行职责过 程中”表明是对外的，排除内部流程形成的信息。“制作或获取”，表明公开的对象既包括自身编发的信息，也包括从其他渠道获取并保存的信息。“以一定形式记 录和保存”，表明信息是有载体支撑的，可以交换和交流，可以多次呈现。

在审查是否是政府信息时，需要重点把握以下几点注意事项：

（1）排除内部信息和过程性信息

行政机关在日常工作中制作或获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。

关于内部管理信息，存在两种类型。第一类是属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的， 可以不予公开，但应当告知申请人并说明理由。第二类为对外部不产生直接约束力的普遍政策阐述或对个案的非终极性意见，这类信息免于公开，目的是保护机构内 部或不同机构之间的交流，从而使相关人员能够畅所欲言、毫无顾忌地表达自己的真实想法。

但以下两种信息应与内部信息区别开来，应作为常规性的政府信息予以公开。一类是行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件 和资料，若作为行政管理依据，规定了公民、法人和其他组织的权利的，也就是在内部管理信息外化的情况下，应当予以公开。二是针对行政裁量权所作的细化、量 化标准，该类内部操作的量化标准是行政机关作出相关具体行政行为的参考依据，会对行政相对人的权利义务产生影响，属于行政机关行使行政管理职责过程中所制 作的信息，系《条例》意义上的政府信息，应予以公开。

关于过程性信息，是指处于调查、讨论、研究或者审查过程中的信息。公开的政府信息要求是稳定、准确的信息，是终局性的信息。过程性信息一般是指行政决定作出 前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理， 因此过程性信息不属政府信息之列。比如前几年杭州在推出限牌令的过程中被质疑未进行公开听证和讨论，这种质疑是没有理由的。该信息若在处于讨论和研究过程 中即予以公开，势必会导致在讨论期间即增加很多车辆，妨碍限牌目的的实现。

与内部信息一样，过程性信息不应是绝对的例外不予以公开，时间节点上当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息已经固定化了，可以作为行政管理依据时，即不再是过程性信息，如果有公开的需要就应当公开。

（2）排除档案信息

行政机关制作或者保存的政府信息已移交国家档案馆和档案工作机构的，其公开依照有关档案管理的法律、法规和国家有关规定执行；尚未移交的，其公开依照《条 例》的规定执行。政府信息由行政机关的档案机构或者档案工作人员保管的，依然适用《条例》的规定。将已经移交国家档案馆的信息与存放在行政机关档案机构的 信息加以区分处理，有利于防止行政机关以适用档案管理法规为借口规避政府信息的公开，因为国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。

（3）包含历史信息

所谓历史信息，是指《条例》施行前已经形成的政府信息。虽然在《条例》立法过程中确有一些机关和官员希望能够将历史信息排除在适用范围之外，但《条例》对政 府信息的定义并没有将信息的形成时间进行限定，亦未将历史信息排除在公开的范围之外。条例施行之前的信息也属于政府信息，同样应该公开。至于“法不溯及既 往”原则，指的是法律文件的规定仅适用于法律文件生效以后的事件和行为，对于法律文件生效以前的事件和行为不适用。在政府信息申请公开案件中，所谓的事件 和行为，就是当事人依照条例的规定申请公开政府信息，以及行政机关针对申请作出答复。只要申请公开政府信息时条例已经实施，就是对“法不溯及既往”原则的 正确理解。

2.是否属于国家秘密、商业秘密和个人隐私

行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和 国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作 部门确定。

原则上，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法 权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开；权利人未在行政机关规定的期限内答复的，视为不同意公开。但是，经权利人同意公开或者 行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。“不公开可能对公共利益造成重大影响”，比如当传染病 人逃离医院，由于关系到重大疫情的传播，卫生部门可以主动予以公开病人的身份体貌等隐私信息。又如，保障性住房申请人一定范围内的个人隐私，考虑到保障性 住房的公共属性，使获得这一公共资源的公民让渡部分个人信息，既符合比例原则，又有利于社会的监督和住房保障制度的良性发展，属于公民隐私的相关个人信息 应以公开为宜。

由此可见，国家秘密是绝对不公开，商业秘密、个人隐私是相对不公开。

（1）国家秘密

国家秘密是指关乎国家安全和利益，依法定程序确定，在一定时间内只限一定范围人员知悉的事项。县级以上人民政府保密行政主管部门负责指导、监督本行政区域的政府信息公开保密审查工作。根据《保守国家秘密法》第11条规定，各级“国家机关、单位”都有国家秘密的设定权，只有在某一事项“是否属于国家秘密和属于何种密级不明确”的时候，才由相关的保密部门确定。行政机关将政府信息列入保密范围应当陈述理由并接受“无公然、明显的错误与恣意”的审查。1996年6月国家审计署和国家保密局公布的《审计工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》对国家秘密、绝密级事项、机密级事项、秘密级事项及工作秘密等的具体范围都作了举例规定，审计机关在判别是否系国家秘密时，可以对照该规定进行详细参照。

在论述国家秘密的定义时，不得不提起一个相似的概念：工作秘密。工作秘密是指在各级政府及其行政管理部门的公务活动和内部管理中，不属于国家秘密而又不宜对 外公开的，依照法定程序确定并在一定时间内只限于一定范围人员知悉的工作事项。《公务员法》规定国家公务员具有保守国家秘密和工作秘密的义务，因此工作秘 密也应当划入政府信息不公开的范围。但工作秘密经领导审批同意可公开，而国家秘密绝对不公开，这是两者的最大区别。

（2）商业秘密。

依据《反不正当竞争法》的规定，商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。“不为公众 所知悉”，是指该信息是不能从公开渠道直接获取的。“能为权利人带来经济利益，具有实用性”是指该信息具有确定的可应用性，能为权利人带来现实的或者潜在 的经济利益或者竞争优势。“权利人”是指依法对商业秘密享有所有权或者使用权的公民、法人或者其他组织。“权利人采取保密措施”是指订立保密协议、建立保 密制度及采取其他合理的保密措施。“技术信息和经营信息”是指包括设计、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略、 招投标中的标底及标书内容等信息。行政机关应当依此标准来认定是否属于商业秘密，并在行政复议和行政诉讼中对此进行举证，而不应单纯以第三方是否同意公开 作出决定。

（3）个人隐私

“个人隐私”一般是指公民个人生活中不向公众公开的、不愿公众知悉的、与公共利益无关的个人信息，旨在保护个人免于被骚扰和其尴尬事实免于被披露。如身份证号码、个人住址、联系电话等等这些与人身密切相关的信息，具有不向公众公开、与公共利益无关的特征，属于个人隐私。

3.是否系自身生产、生活、科研等特殊需要

公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。这表 明，当事人申请信息公开必须和自己有法律上的利害关系，排除了直接出于他人利益和公共利益目的的申请。行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等 特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。至于是否系自身生产、生活、科研等特殊需要，应由申请人提供初步证据。

4.是否危及三安全一稳定

行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，有危及可能的，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围，如某些统 计数据的公布会危及经济安全。其中对于危及社会稳定的问题，应按照国家和省有关规定进行社会稳定风险评估；未经评估的，不得认定为危及社会稳定，在行政复 议和行政诉讼中将被作为证据不足处理。

5.是否属其他排除事项

《条例》第十四条第二款规定，行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行 审查。这表明，除了国家秘密等上述阻却政府信息公开的合法事由外，只要法律、法规和国家有关规定对政府信息公开进行限制的，都可以成为排除政府信息公开的 正当理由。

三、相关事项说明

1.递进式的处理方法

审计机关应对政府信息公开申请，应遵循上述递进式的判断标准或判断方法，不能颠倒或跳跃，即按照受理申请环节的审查（包括申请的格式和要素、申请信息的明确性、“一事一申请”、提供材料的完备性） 处理申请环节的形式审查（包括信息不存在或不属于公开主体、信息已公开、是否要求对信息进行处理加工、是否属于行政程序中的告知事项等） 处 理申请环节的实质审查（依次为是否是政府信息、是否涉及两秘密一隐私、是否系自身生产生活科研等特殊需要、是否危及三安全一稳定、其他例外规定等）的步骤 进行。如果其中一个环节不符合政府信息公开的条件，整个政府信息公开申请程序就到此结束，政府只需向当事人告知政府信息不予公开的理由和结论即可。

2.告知和说明理由制度

当事人的信息公开申请如果在上述三道审查程序中被否定了，行政机关决定不予公开相关信息的，应当履行告知义务，告知当事人不予公开的结论并且负有说明理由的 义务，决不能因此对当事人的申请置之不理，否则便是行政不作为。行政机关无法按照申请人要求的形式提供政府信息的，也应履行法定告知和说明理由义务，通过 安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。

3.部分公开的处理方式

申请公开的政府信息中既包括可以公开的内容，又含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容，告知申请人可以 部分公开及公开部分的获取方式和途径；对不予公开的部分，应当说明理由。对主要内容需要公众广泛知晓或参与，但其中部分内容涉及国家秘密的政府信息，应经 法定程序解密并删除涉密内容后，予以公开。

结 语

目前国内外已有的研究成果主要是针对《条例》的个别条款进行理论探讨，且作者身份多为科研工作者和其他政府部门工作人员，鲜见审计系统的同仁对如何具体应对 政府信息公开申请进行系统化理论研究，提出制度建构设想。从审计系统内部制度体系来看，目前审计机关应对依申请公开政府信息案件的主要方法还仅是摸着石头 过河的个案式应付，尚未形成规范化、制度化的操作指南，处理行为的一致性和依法性难以保障。实践中审计机关政府信息公开案件的受理日趋常见，当前我们亟需 形成整套制度化的应对政府信息公开申请的具体操作守则，以指导各级审计机关依法规范处理各类政府信息公开申请，降低处理决定被行政复议机关和人民法院撤销 和确认违法的风险。

《条例》在明确“以公开为原则”的同时，也明确了不予公开的政府信息范围，表明相关信息的公开并不是绝对的、无条件的。本课题旨在形成一套应对政府信息公开申 请的操作手册，整合了审计机关在处理政府信息公开申请时可以依法提出的抗辩，这些合乎法律规定的抗辩都是《条例》明文授予行政机关的“武器”，可以成为当 前政府信息公开大潮中的避风港，成为不予公开相关政府信息的“尚方宝剑”。审计机关应当充分重视和利用这些阻却政府信息公开的合法理由，以确保依法公开应 公开的信息，禁止公开不应公开的信息，这也是政府信息公开条例的立法目的和宗旨所在！