试析基层国家审计队伍职业化建设探索之路

　　根据党的十八届四中全会要求，2014年10月国家出台《国务院关于加强审计工作的意见》，意见明确提出“着力提高审计队伍的专业化水平，推进审计职业化建设，建立审计人员职业保障制度，实行审计专业技术资格制度，完善审计职业教育培训体系，努力建设一支具有较高政治素质和业务素质、作风过硬的审计队伍。”2015年11月 《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件指出“根据审计职业特点，建立分类科学、权责一致的审计人员管理制度和职业保障机制，确保审计 队伍的专业化水平”，并且出台了具体的《关于推进国家审计职业化建设的指导意见》。这一系列文件出台就是要加强国家审计机关干部队伍建设，提升审计职业能 力，更好地发挥审计监督作用。作者结合基层审计实践，对审计职业化建设发展路径作了简要分析和探讨。

　　一、审计职业化的定义和理解

　　北京工商大学谢志华教授在讨论框架意见时认为，审计职业化就是要求审计人员必须具备专门的知识结构，掌握特殊的技能方法，能够独立的履行审计职责的专业特 征，审计职业化建设的重点就是专业化建设。中国审计学会审计职业化专题研讨会认为，审计职业化建设是以依法独立行使审计监督权为核心、以审计队伍专业化水 平为支撑、以激励约束为保障，从而维护审计监督客观公正的基础性制度安排。审计职业化是审计机关及其人员工作状态的标准化、规范化、制度化，也就是国家以 制度的形式规范审计人员的职业责任、职业意识、职业技能、职业标准、职业道德、职业地位等。职业化建设的主要内容包括职业分类、职业准入、职业等级、职业 职责、职业道德、职业保障、职业教育培训、职业监督等。综合以上专家学者的见解，笔者对审计职业化定义的理解就是以审计标准化、规范化为基础的审计人员应 该具备的专业胜任能力和审计职业道德，以及支撑审计专业胜任能力和审计职业道德相匹配的审计职业保障制度。笔者认为，国家新框架意见提出的审计职业化的建 设与江苏省审计厅当前提出“三提升一强化”是高度契合的，其主要内容应该重点包括：审计规范化建设、审计专业化建设、审计职业道德培养、审计职业保障制度 建设。作为基层国家审计机关如何在新框架意见的基础上探索审计职业化建设，重点就是围绕以上四项内容开展创新和实践。

　　二、基层审计机关职业化现状分析

　　随着国家审计的不断发展，审计这个职业也越来越被赋予了更多的内涵，审计从简单地依法对被审计单位财务资料以及其他与财政、财务资料有关的资料和资产的检 查，监督其真实性、合法性、效益性的行为，逐步发展成为“国家审计作为以权力监督制约权力的一项制度安排，是国家政治制度的重要组成部分，其本质是国家治 理大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理现代化的基石和重要保障”，作为刘家义审计长提出的发挥审计“免疫系统”功能这 项新要求，其内涵深远，需要审计人员与之匹配的综合素质能力越来越高，审计职业化建设呼声也日渐高涨。笔者从基层审计机关审计职业化现状看，制约审计职业 化建设的主要因素有以下8项。

　　（一） 国家行业审计操作指南不够健全。《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》、《中华人民共和国国家审计准则》、《党政主要领导干部和国有 企业领导人员经济责任审计规定》等这些法律、法规给审计规范化提出了基本的要求，但缺少具体操作指南和细则。从基层审计机关审计现状看，每个审计项目对上 述法律、法规的执行总体还是严格的，但具体到审计操作时往往因人而异，对审计重点的把握、审计风险的评估和审计思路方法、审计职业判断等，很大程度上依赖 于主审的专业胜任能力和从业经验，同一个项目由于配备的主审能力不同，审计报告的质量也有所不同，这势必会影响审计质量的提高。相对于注册会计师行业，国 家基层审计缺少的是具体行业审计操作指南，这直接影响着基层审计专业化人才的培养。

　　（二）审计任务繁重与力量不足矛盾凸显。基层审计人员与审计任务存在着严重不匹配的现象，以苏中地区为例，每个县市区审计人员除领导班子和行政后勤保障外，一般审计人员在15至20名左右，具备主审胜任能力的至多10至15人，每年要承担40至60个 项目（投资审计项目除外），主审不仅要承担审计通知、审计实施方案、审前调查报告、审计底稿复核、主要审计事项取证、撰写审计报告等等事项，还要指导业务 不太训练的审计人员开展审计工作，审计项目任务紧、时间急，成了基层审计的普遍现象，这势必会影响审计项目的质量和水平，也直接制约着审计职业化的发展。

　　（三） 审计执法岗位责任追究机制还不成熟。虽然各级基层审计机关都建立了审计执法责任制和审计执法过错追究机制，但审计职责岗位权力清单和责任清单模糊，质量跟 踪检查机制也不健全，真正启动制度进行考核追究的不多，造成制度形同虚设，审计人员在审计执法过程中对这些制度也置若罔闻，审计行为也更多地遵从于自身的 职业水平和职业道德，往往造成对审计风险评估不足，审计评价有失客观，直接影响着审计目标的实现。

　　（四） 审计职业准入机制存在欠缺。一方面是入口机制不完善。国家审计机关招收审计人员基本是公开招考，除报名时对相关岗位设定专业限制外，考试的内容与其他公务 员岗位别无两样，这就容易把审计经验丰富、专业化水平较高的在职从业人员排除在外。招录的审计人员普遍欠缺会计、审计从业经验，这些人往往要经过至少3至5年 的培养才能基本符合主审条件。职业准入门槛不高，导致审计人员能力参差不齐；另一方面是主审标准未实施。拥有怎样资格的人才能具备主审资格，什么样的项目 对应需要什么样的专业胜任能力，这些目前都由各个审计机关自行把握，缺少统一衡量的尺度。加上基层审计机关人手欠缺，审计人才培养时间过长，审计人员匆忙 上任，造成审计质量难以提高、审计也面临较大风险。

　　（五） 审计教育培训尚未形成体系。其一审计教育培训机制还不完善，更多依赖于各级审计机关根据自身审计工作要求自行组织的审计业务培训，对审计人员强制性后续教 育制度尚未建立，相应的审计职称、岗位和级别，应该进行怎样的后续教育管理，应该培训什么样的内容，等等，这些都未形成完善的制度体系；由于审计培训的针 对性和实效性不足，导致多数审计人员停留于老经验、老做法，审计的创新意识不强、方法不多。其二审计职业道德教育重视程度还不够。拥有良好的审计职业道 德，审计人员才能忠实地履行自己的职责，审计职业化教育要以德为先，以公正、客观、廉洁为前提，以宏扬审计核心价值观为目标，循序渐进、持续深入地进行教 育，让审计人员学会在学习中思考，在审计中践行，这样才能内化于心，外化于形。

　　（六） 审计质量管理方式较为松散。基层审计机关审计质量管理模式相对简单、松散，除通过三级复核和审计审理外，审计质量控制手段不多，由于复核和审理都集中在审 计现场后期，加上审计项目时间紧，留给复核人员的时间较短，即使发现问题需要追加审计程序，也是走形式，审计复核和审理成了走过场。因此，对审计项目的质 量管理不能简单地停留在审计复核和审计审理中，审计机关要通过增加集体审计业务决策机制，加强审计现场管理，把握好审计重点和难点，及时调整审计方法和思 路，及时发现审计苗头性、倾向性问题，更好地指导审计人员开展审计工作。

　　（七） 基层审计独立性相对不够。审计的独立性取决于审计机关的独立性，目前基层审计机关的审计独立性主要受制于审计管理体制，一些基层政府往往从当地政府利益出 发，干扰审计工作的独立开展，间接影响了审计人员的职业判断，导致一些国家相关政策执行不到位；同时基层审计机关的领导干部管理、人员编制、审计经费都受 制于当地政府和相关部门，容易受外界多种因素干扰，基层审计机关监督的独立性相对不够，审计作用难以全面发挥。因此《框架意见》及相关配套文件明确要求从 八个方面完善审计制度，强化审计的独立性、专业性和全面性。

　　（八） 审计激励机制尚不健全。现有审计岗位职业酬薪制度仍是公务员工资制度，审计和许多公务员岗位一样仍是大锅饭，干多干少一个样，干得越多责任越大，风险越 大，但酬薪不变，职称与工资不挂钩，付出往往和回报不成正比，还有打击、报复、恐吓、伤害审计人员的行为，等等，这些都严重制约了审计职业化的发展。现有 基层审计机关除精神激励、岗位职务激励外，无其他激励手段，造成审计人员积极性难调动，审计责任意识有所弱化，审计风险不断加大。

　　三、基层审计机关职业化建设发展路径

　　（一） 加紧完善审计职业化标准制度建设。审计职业化要发展，其核心是审计专业化水平的提高，基层审计机关要从推动审计工作健康发展，促进建立完善自我约束机制的 角度出发。一要抓好行业审计规范标准细则的制定，明确各项审计应遵循的具体标准和程序，促进审计规范标准清单化，使每项审计行为有章可循、有规可依，提高 审计规范化水平，保证审计的专业性和独立性，切实做到依法、依规开展审计。二要健全岗位责任机制，建立审计岗位责任清单，明确各个级别审计人员享有的权力 和承担的责任以；成立审计业务决策小组，对重要项目的人员分工和调整以及审计报告进行审定；成立审计质量核查小组，对审计现场加强督查，探索引入异地核 查、外部核查机制，加强对审计质量的控制，确保审计权力规范运行。

　　（二） 加快省以下人财物统一管理改革。现行的审计管理体制实行的是分级管理双重领导，在国家治理这个大背景要求下，国家审计所承担的使命越来越重，所背负的领导 和社会群众期望也越来越大，增强审计独立性和权威性迫在眉睫。此次省以下人财物管理改革过程中：一是要加快人事制度改革，要把领导干部人事任免权纳入上级 审计机关负责，同时对审计领导层按不同层级和岗位提出相关任职资格要求，确保审计领导层的审计职业化素质，从干部管理权限上确保审计机关的独立性和专业化 性；二是要加快审计经费的预算管理改革，建立实行以省级供给为主，地方补助为辅的经费供给模式，由全省统一将各地审计机关经费纳入预算进行垂直管理，各级 基层审计机关实行报帐制，从经济上确保审计机关经费的独立，减少外界审计干扰因素。

　　（三） 改革审计人事管理。按照《框架意见》和相关配套文件要求，审计职业化建设要建立审计人员分类管理制度和建立审计专业技术类公务员职务序列以及完善审计人员 选任机制，这给审计职业化建设改革创新指明了方向。一是要加快建立审计准入制度，实行审计人员全省统一招考制度，坚持凡进必考，引入审计资格认证，提高入 门门槛。在现有招录模式下可先对会计、审计类岗位加试会计、审计专业化考试内容，对已经有会计、审计相关经验的，实行会计、审计中级职称入门加分制，以确 保招录的审计人员经过短期培训能迅速适应审计岗位；二是要完善晋升、流动机制，将审计人员分为行政管理和专业技术两类别进行管理，允许两个类别之间在一定 条件下能相互流动，实行职级与职务“双轨”运行，职级与待遇挂钩，为专业技术审计人员提供职级晋升机会，同时也给行政管理类人员提供流动的平台，促进审计 人员不断提高自身专业化水平。为拓宽基层审计干部上升通道，上级审计机关在选调审计人员可优先通过公开考试从基层审计机关中选拔；三是拓展审计用人管理模 式，对专业较强的投资审计等岗位可以实行聘任制，对编制较少人手不足的基层审计机关，可采用外购服务模式，适当引入外聘审计人员参加审计，或者由审计机关 组织社会审计力量开展审计，以解决审计力量不足的矛盾。

　　（四）加强审计职业化培训教育。刘家义审计长在审计署2015年 工作报告中指出，抓队伍建设就是要坚持信仰就是灵魂、使命高于生命、责任重于泰山、纪律决定一切，以品德为核心、作风为基础、能力为重点、业绩为导向，着 力打造一支政治强、业务精、作风优、纪律严的审计铁军。审计职业教育就是要抓住“品德就是核心，专业就是生命”这个关键，开展审计专业化、职业道德化培 训。一是完善职业教育培训体系。根据不同的岗位、不同的职级、不同的类别设计不同的培训内容、不同的培训方式，推进以审代训、以研促训，优秀项目案例教学 等实地参训和研讨的方式，确保培训具有针对性和实效性。同时将职业培训后续教育纳入硬性要求，对审计从业资格每年进行认证。二是重视职业道德教育。审计人 员的执业能力和主观能动性直接影响着审计工作质量的高低。只有拥有良好的职业道德信念和职业道德习惯，才能赢得社会和群众认可。因此审计人员的职业道德教 育是一项不可缺少的重要内容。要坚持以人为本的思想，既要教育人、引导人，又要尊重人、关心人，让审计人员把审计看作实现人生价值的场所；还要利用各种载 体抓好宣传，营造教育氛围，提高审计人员对审计职业道德价值的认识，养成自觉遵守职业道德的习惯，帮助审计人员树立“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉 献”的审计人员核心价值观。

　　（五） 建立灵活的职业酬薪保障制度。随着国家审计工作要求的不断提高，审计人员不仅要有与审计相关的专业知识、相应的计算机审计技能，还要有综合分析问题的能 力，审计涉及的领域也从单纯的财务管理渗透到被审计单位领导决策管理和业务管理，这些都给审计人员提出了创新和挑战，如何能留住审计人才、调动审计人员的 积极性？一是要引入考核激励机制，对专业技术人员要将审计职称与审计人员工资进行挂钩，设立绩效考核工资，完善绩效考核制度，允许各基层审计机关自行制定 绩效考核制度，将审计业绩与工资进行挂钩，改变原有大锅饭格局；二是要制定考核评价制度，通过对全年审计项目设定分值，引入主审竞争制，实行全员量化评 分。年底对每个主审的审计项目完成情况进行评分，重点对主审项目的数量、内容和审计项目完成的质量水平、审计成果以及审计职业道德（即廉政建设执行情况） 进行综合评分。将考核结果与人才使用、评先评优挂钩，同时给予一定的物质奖励，形成以“以实绩得报酬，以成果论英雄”的共识，促进审计职业化建设良性发 展。（武雯）