地方债务纳入政绩考核样本 细化监督监管设计

　　 （原标题：实施主体之辩：地方债务纳入政绩考核样本）

　　广西、辽宁等地探索将地方债纳入政绩考核之后，这一考核也即将在全国展开。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》已要求把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。

　　其中提到，省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。地方各级政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。

　　复旦大学公共绩效与信息化研究中心主任牛军钰在接受21世纪经济报道记者专访时表示，地方债纳入政绩考核将会起到引领和规范的作用，但如何落地是个考验。

　　牛军钰认为，国家层面对地方债的核心定位和管理应当出台一些具体办法，提高各地考核组织的职权，明确绩效办的核心定位和归属，“只有把定位弄清楚，才能把政策真正落实。”她说。

　　牛军钰介绍，广西和辽宁是较早真正将地方债纳入政绩考核落实到位的省份，很多地方看似将地方债纳入政绩考核指标，但是否真正落实则很难说，其中关键是实施主体。牛所在的复旦大学公共绩效与信息化研究中心，承担了广西和辽宁政府绩效管理体系建设相关课题。

　　 地方实践主体

　　广西壮族自治区财政厅预算处的消息称，2014年广西首次将政府性债务纳入自治区对设区市政绩考核体系。“指标体系分别从强化债务管理的组织领导及机构建设、加强债务管理制度建设、控制债务率零增长3个方面设定，并将上述工作开展情况分别实行加分和扣分制度。”

　　当地将地方债纳入政绩考核由来已久。在2008年年底出台的《广西壮族自治区机关绩效考评办法（试行）》中， 政府债务风险被作为地级市绩效考评指标中的社会发展指标之一，包括显性债务与一般预算收入的比率、或有显性债务与财政总收入的比率、当年债务收入与财政收入的比率、当年债务还本付息额与财政收入的比率四项指标。

　　广西壮族自治区绩效考评领导小组办公室主任农生文撰文称，自治区绩效考评办根据这个办法，每年制定年度实施方案，对指标体系、过程监管与信息收集、考核与评价、结果运用等四大方面管理环节制定具体的工作规范。

　　湖南审计厅人士告诉21世纪经济报道记者，去年下半年以来，湖南出台债务管理办法，将政府债务的举借、使用、偿还纳入党政领导人经济责任审计范围。债务审计的权重并无量化，但仍是一个主要的参考依据，比如，如果偿债能力没有达到有关要求，要追究相关地方政府和当事人的责任。

　　牛军钰认为，之所以很多地方并没有做起来，原因之一是政绩考核的实施主体并不明确。“政绩考核实施主体一直是非常敏感且没有落实的问题。”牛军钰说。

　　她说，目前干部考核由组织部管理，而绩效管理部门在各地不尽相同，包括政府办公厅、人力资源和社会保障局、组织部、纪委和发改委，比如广西绩效考评部门挂靠纪委，辽宁则是挂靠人社局。

　　牛军钰告诉21世纪经济报道，此次地方债纳入政绩考核这一政策尚未明确承担部门，政策落地时要避免存在部委和省之间的脱节，条块分割带来的信息交流和责任不清等问题。

　　广西壮族自治区绩效考评领导小组办公室主任农生文撰文称，广西各级绩效考评办暂时挂靠各级纪委，既不是纪委内设机构，也不是独立部门，在实际工作运行中面临许多实际困难。他认为要使这项工作顺利开展，必须建立专业、权威、独立的机构。

　　牛军钰说，辽宁在这方面实行“部省联动”，虽然政绩考核由人社部门负责，但工作开展仍比较顺利。

　　财政部财政科学研究所研究员卢侠巍撰文认为，要建立相应的专门机构进行干部考核评价，注重用科学方式衡量干部实绩，重点考核地方债工作是否具有成效，是否真正促进了民生项目发展，群众是否满意等情况。

　　 需配套管理机制

　　政策落地更重要的是配套管理机制、数据采集体系、责任体系、公开机制的建立。

　　牛军钰介绍，一项指标纳入考核，需要经历一系列流程和难点：指标的负责部门由上级领导班子而非绩效办决定，而领导班子形成共识非常难；牵头部门确定之后需要梳理与该指标相关的都有哪些部门，这些部门对应的管理内容是什么；在此基础上找该指标的考核点是什么，如何做。

　　至于地方债或者其他指标在考核里的权重确定，牛军钰说，一般做法是通过管理表格征求人大、政协委员、领导、相关责任部门等各方意见，拿回来做一些统计分析之后再确定，“这是大家形成的共识，而不是某个人或某个部门定下来的。”

　　“这件事谁负责、谁管理、谁监督、监督什么、数据从哪来、统计口径是什么，这些都是需要顶层设计的。”牛军钰说。“很多地方看上去貌似把地方债纳入政绩考核了，但是否真正落实，有没有考明白，这也是个问题。”

　　此外，她指出，地方债考核内容目前的定位还有待清楚，地方债也涉及到中央和地方厘清权责分界的问题。至于对地方债指标的打分，牛军钰表示会涉及发改委、金融办、审计等多个部门，各地实践都不尽相同。“专门由审计部门负责也不合适，因为审计是事后抓合规性的，但地方债体现了一个政府的运营策略和方向。”

　　此外某中部省份原审计厅官员坦言，在举债有风险的情况下，“为官不为”的现象可能会更严重，“不做事，问题反而少一些”。

　　对此，牛军钰认为，该问题可以通过强化和规范指标形成机制和检查机制来解决。“要把下指标改成提指标，政府自己作出统筹规划，让上级政府和老百姓认可，上下沟通协调一致，为官不为的问题将会减弱很多。”

　　早在2012年的全国两会上，九三学社就曾提出建议，对地方政府债务实施动态监控，并将其纳入领导干部政绩考核内容，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规、过度举债。

　　2013年12月，中组部也印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，要求把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止急于求成，以盲目举债搞“政绩工程”。

　　国家行政学院教授竹立家告诉21世纪经济报道记者，在去年规定出台前，制度上地方债务还没正式纳入过政绩考核。（编辑 衣鹏 张凡 申剑丽）