探索形成地下水压采的“河北模式”——河北省实施地下水超采综合治理工作纪实（下）

　　2016年全省农业地下水开采量减少13亿立方米，相当于河北一年农业灌溉用水的10%左右；浅层地下水位比治理前上升0.58米、深层地下水位上升0.7米；2014—2016年累计形成地下水压采能力近39亿立方米，地下水位下降趋势明显减弱，地下水超采问题得到有效控制。这是河北试点实施地下水超采综合治理3年后交出的成绩单。

　　作为此次地下水超采治理试点工作的牵头单位，河北省财政厅充分调动各职能部门的积极性和主动性，注重通过绩效管理手段，坚持措施跟着目标走，项目跟着措施走，资金跟着项目走，形成科学规范的链条，实现财政资金效益最大化。

　　一项政治任务、生态工程

　　河北省委、省政府把做好试点工作作为一项政治任务、生态工程、民生工程，主要负责同志亲自研究谋划、亲自部署推动，对工作进度直接过问、具体环节直接协调、重点问题直接督办，确保试点沿着正确方向推进。

　　搞好制度设计，完善政策体系。一方面，强化政策支撑。河北在全国率先颁布《地下水管理条例》，首次以地方性法规形式对地下水管理作出规定，实现了由行政管理向依法管理的转变；省政府公布了超采区、限采区和禁采区范围，出台了《水权确权登记办法》等26个地下水超采综合治理政策文件，试点工作做到了有法可依、有章可循。另一方面，细化工作标准。确定了水权确权、水费征缴、水权交易等技术流程和规范，明晰了水位水量监测、机井关停封存等具体步骤，做到了模板化、规范化推进。

　　改革创新，先行先试。结合河北实际，建立了农业综合水价、水权确权、水市场改革等机制，完善了“两证一书”、社会化管护等水利工程建设管理制度，形成了休耕轮作实施管理体系，推动了试点有序开展。这些机制和办法，为国家全面推开提供了可推广、可复制的路子。

　　坚持统筹协调，科学有序推进。坚持把试点摆在重中之重的位置，以地下水超采综合治理统筹推进水资源税改革、引江水消纳等工作。在水资源税改革上，大幅提高超采区、禁采区取用地下水税率，引导使用地表水。在引江水消纳上，着力破解江水价格过高、城镇配套管网建设资金短缺的难题。

　　“河北模式”具有四个特点

　　按照习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针，河北探索形成了“科学规划、确权定价、控管结合、内节外引、综合施策”的地下水超采治理模式。

　　首先，科学规划，突出顶层设计。河北在试点之初，编制了《河北省地下水超采综合治理规划》，确立了近期、中期和远期治理目标。围绕规划确定的治理目标，每年确定工作重点，制定年度试点实施方案，落实分解到各个地块和具体措施与责任主体。

　　2014年，重点在超采最严重的49个县进行探索，试方法、创机制，总结治理地下水超采的有效措施和路径。2015年,重点解决试点中凸显的问题，探索治理模式与机制建设，在63个县检验治理模式的科学性和可行性。2016年,重点是将治理模式在全部超采区115个县进行推广实施，确保治理模式可复制、可推广。

　　其次，确权定价，创新体制机制。一是推进水权制度改革。按照政府主导、公平公开，可以持续、留有余量，生活优先、注重生态的原则，水权分配实行“按地配水、分水到户、水随地走”，试点区115个县1033万户农民得到了水权证，实现了超采区农户水权分配全覆盖。

　　二是推进水权交易制度改革。试点县制定了水权交易细则，探索建立了水权交易制度体系，推行取用水户间自主交易、平台交易、委托用水合作组织交易和政府回购等四种水权交易方式。

　　三是推进农业水价综合改革。在115个试点县全面推行“超用加价”“一提一补”等农业水价综合改革模式，实现了试点项目区全覆盖，落实农业水价改革政策面积920万亩，涉及490个乡镇、6244个村庄，相当于其他各省水价改革面积之和。

　　四是推进工程建管机制改革。为38万多个小型农田水利工程发放了“两证一书”，明晰了工程所有权，落实了管护权利和责任。8个县55个项目村实现了农田水利工程交给农民、农民合作组织和村集体组织“自选、自建、自管、自用”。

　　再其次，管控结合，严格用水管理。强化政府水资源管理职能，明晰管理责任，提升管理能力，实施全方位精细化管理。

　　一是严格控制用水总量。落实最严格水资源管理制度，以“三条红线”用水总量控制指标为上限，省对市、市对县合理分解水量指标，实行超用限批，严管开采取用。二是强力组织关停井。建立城市机井管理档案，逐井明确位置、产权、取水量等基本信息。制定超采区关停井技术规范，防治二次污染地下水。建立封存备用井管理制度，明确启用条件和审批程序。3年关停机井7000多眼。三是着力建设监测管理系统。合理规划地下水位监测站网，健全地下水管理信息系统，实现地下水水位水量动态实时监测。

　　最后，内节外引，优化水源利用。坚持节水优先，抓好高效节水工程建设，实施引水补源，最大程度减少地下水开采。主要通过实施调整结构节水、实施工程节水、实施农艺节水和增加替代水源。

　　绩效管理严格化 资金效益最大化

　　河北省财政厅农业处处长贺志介绍，试点3年来，河北全省累计投入244.6亿元，治理范围由2014年的4市49个县扩大到2016年的9市115个县，实现了全省7大地下水漏斗区全覆盖。

　　试点实施过程中，财政部门从多方面入手，推进地下水超采综合治理工作。

　　——树立绩效理念。不仅注重投入和产出，最终目标要放在效果上，即在加大财政资金投入的同时，既抓项目投资，更要把重点放在地下水开采量的减少上。

　　——建立管理机构。成立地下水超采综合治理试点工作领导小组，财政、水利、农业、国土、林业、发改、住建、气象等部门为成员单位，办公室设在省财政厅，负责日常管理和综合协调工作。

　　——明确绩效目标。在绩效目标的制定上，通过编制中长期规划和年度方案，确定了长期、中期和年度绩效目标。同时，在一级绩效目标指标的基础上，细化确定二级目标指标。

　　——制定实施措施。核心要点是：发挥市场对资源配置的决定作用，用价格机制促进节约用水，推进农业综合水价改革；发挥政府对水资源的管控作用，通过制定法律法规、实施用水总量控制、关停取水机井等，控制合理使用地下水；探索使用水资源的新途径。

　　——科学安排资金。将中央和省级水利、农业、科技等方面的相关资金整合起来，集中用于地下水超采治理。根据目标任务确定资金总量，按有关部门承担的任务在部门间分配资金，然后结合各市县承担的压采任务和实施项目，将资金分配到试点市县。

　　——实施绩效监控。一方面进行技术监控，主要是构建地下水采用、管理监控系统，新增地下水监测站1690处，新建农业取水监测点6万多个，对水位水量实施动态实时监控。另一方面，每年召开工作会议进行部署；随时根据工作进展情况进行调度，并建立每月通报制度；每年度开展一次全面考核，考核结果报省政府批准后通报全省；由省审计部门对工作开展、资金使用等情况进行审计。

　　——开展绩效评价。通过招标确定第三方机构，对每年度地下水超采治理情况进行评价。

　　——评价结果运用。一是通报，根据评价结果和年度考核结果和排名情况，报省政府批准后通报各试点市县，作为市县政府工作成效的内容之一。二是与资金分配挂钩，考核结果为优和良的，按照年初确定的奖励资金额度兑现；结果为差的，扣回年初确定的奖励资金，并在下年相关项目资金分配时予以适当压减。

　　河北省财政厅农业处副处长刘丁雷指出，省财政厅制定出台《河北省地下水超采综合治理试点资金管理暂行方法》，明确了试点资金筹集与使用，省、市、县级财政部门和有关职能部门试点资金管理职责分工，对农林项目、水利项目、体制机制创新项目、严格地下水管理项目等试点资金的列支范围、补助标准、报账程序等做了明确规定；明确试点项目实施绩效预算管理的绩效目标、绩效指标和考核方法，实行资金监督管理公示制度、月报制度以及违规追责处罚办法。

　　同时，各市县项目办财务管理部门结合当地实际情况，先后出台了财务报账程序和管理办法的补充规定，进一步规范了地下水超采综合治理试点项目财务行为，提高了资金使用效益，确保了项目顺利实施。