土地使用中“以租代征”问题应引起重视

　　 一、”以租代征“的含义及违法性
　　近年来，通过审计发现有的单位通过长期租用农民集体所有土地的方式进行非农业建设，擅自将农用地转为建设用地，扩大建设用地的规模，即“以租代征”。
　　这种问题的存在，一方面违反了我国法律关于土地用途管制的规定。《中华人地民共和国土地管理法》第4条、44条、63条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，通过行政征收的方式予以使用；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。
另一方面，“以租代征“的土地出租合同在民事法律上是无效的。《农村土地承包法》第17条规定：“承包方承担下列义务：　　　　（一）维持土地的农业用途，不得用于非农业建设。
　　（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害”。《物权法》128条也规定“土地承包经营人，未经依法批准，不得将承包地用于非农建设”。“以租代征”所签订的土地出租合同，内容涉及改变土地的农业用途，明显违反《农村土地承包法》和《物权法》的强制性规定，根据《合同法》第52条规定，合同内容违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效，“以租代征”双方所签订的土地出租合同因此是无效合同，不受法律保护。
　　 二、“以租代征”的成因与危害
　　（一）究其成因，一是经济发展与土地供应之间的矛盾。随着城市化和工业化进程的加快，对新增建设用地的需求激增，收紧地根之后的经济发展与土地供应之间的矛盾加剧，一些建设项目用地于是将目光转向农村，通过“以租代征”的方式违法占地，破坏了国家的正常建设用地管理秩序。二是有的领导干部法律意识淡薄，未能做到依法执政和运用法制思维和法制方式来解决问题，存在“因公违法不算违法”的错误思想，因而在建设项目用地上未履行相应的法律程序。
　　（二）这个问题的存在，必然造成以下危害：一是导致土地统计失真，弱化宏观调控。“以租代征”造成耕地数量在国土资源管理部门的数据报表与实际情况不符；二是流失国土资产，扰乱土地秩序。“以租代征”只支付很低的租金，就将农业用地改作建设用地，逃避了相应税费的缴纳，造成国家土地资产收益的大量流失；规避省却了相关的法律程序，使得土地用途管制制度失去作用，扰乱了正常的土地管理秩序；三是损害农民权益、影响社会稳定。由于“以租代征”的行为本身违法以及其土地出租合同因内容违法而无效，这就将农民的权益置于不受法律保护的境地，若这个隐患一旦显现又没有得到妥善处理，难免导致群体性上访事件激增、社会矛盾激化，影响到社会和谐稳定。
　　因此，土地使用中”以租代征“的问题，各级领导必须加以重视并着力解决。在此，笔者提出以下建议：
　　一是贯彻落实科学发展观，改革领导干部的政绩考核制度，引导领导干部牢固树立”为发展而违规用地的不是经济功臣，而是子孙罪人“的观念；二是提高领导干部“学法、懂法、用法” 的“法治”意识。以严格的制度促使他们带头尊崇法治、敬畏法律；带头了解法律、掌握法律；带头尊纪守法、捍卫法治；带头厉行法治、依法办事，相同条件下，优先提拔法治素养好、依法办事能力强的干部，借助政绩考核制度的改革，从思想源头上入手，抑制领导干部违规用地的想法。三是提高土地利用规划的科学性，健全土地节约和集约利用机制。对于建设用地要积极盘活存量、进行整理，把节约放在首位。四是强化土地执法的力度。首先必须强化土地执法的严厉性，对于违法占地案件，一经发现，不管是谁，都必须进行法纪追究。同时，建立完善土地执法案件的查处协调机制。