基于国家治理视角下的国家审计制度创新路径探析

一、创新审计制度、完善国家治理的必要性

（一）国家审计是国家治理的基石和保障

2011 年7月，刘家义审计长首次提出，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭 示和抵御功能的免疫系统，是国家治理的重要组成部分”[ 2011年7月，审计长刘家义同志在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话。]。这是对国家审计本质认识的进一步深化和发展，赋予了国家审计更加丰富的内涵 和更加艰巨的使命。2013年10月，世界审计组织第二十一届大会通过的《北京宣言——最高审计机关促进良治》，明确促进国家良治是各国最高审计机关的任 务和目标，将该理论成果推向世界。

2014 年10月，十八届四中全会对国家审计制度改革和发展指明了方向，即“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干 部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”随后，《国务 院关于加强审计工作的意见》对审计工作作了具体部署，将国家审计的地位和对国家治理的作用上升到前所未有的高度。因此，创新发展和完善中国特色社会主义审 计制度，对持续推动国家治理现代化，具有重大意义。

（二）国家治理环境变化，要求创新国家审计制度

1. 政治环境变化，要求创新国家审计制度。十八届四中全会以来，对于国家审计而言，国家治理的政治环境变化主要分为两方面。一是十八届四中全会明确了国家审计 改革的方向，即要求国家审计要实现审计全覆盖，也要实现国家审计制度创新。因此，如何将有限的审计资源进行整合和分配，既能满足审计全覆盖的需求，更要将 重点锁定在国家和人民关注的民生领域，是近期国家审计机关面临的主要课题和难题；二是在反腐大形势下，国家审计作为反腐的重要补充和必要力量，需要将反腐 反贪与常规审计结合，注重发现违法违规案件线索，充分发挥国家审计打击犯罪力度。

2. 经济环境变化，要求创新国家审计制度。随着社会主义市场经济体制的逐步确立，我国现有基本经济制度有了新的突破和发展。2013年12月17日，上海市深 化国资改革促进企业发展工作会议公布《中共上海市委、上海市人民政府关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》（即“上海国资国企改革20条”）， 代表着新一轮国资国企改革急速推进时期的到来。而国有企业混合所有制改革势必会要求国家审计调整方向，加大对国有经济的监控，避免出现上世纪90年代国有 资产严重流失的现象，充分发挥其“免疫系统”功能。

3. 法治环境变化，要求创新国家审计制度。十八届四中全会提出的共同推进依法治国、依法执政、依法行政，坚持法治国家、法治政府和法治社会的一体建设，将社会 主义法治建设上升到新的高度。国家审计正是一体化建设的重要部门，一是依据宪法和审计法赋予的职责监督国有资产，促进国家治理各相关主体严格守法；二是对 于审计中发现的现行法律规定的不适应性、滞后性等提出审计建议，不断完善国家法律体系。

二、美国金融审计制度创新对我国国家审计制度创新的启示

2010 年7月，美国为抵消金融危机的负面效应，出台了《多德·弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，该法案提出设立金融稳定监督委员会和消费者金融保护局，给予 美国审计署更多的审计职权。主要包括：一是扩展了金融审计对象，法案颁布前，金融审计对象主要为银行及部分监管机构，法案颁布后，金融机构（包括非银行金 融机构）、行业自律组织、监管机构、重要个人甚至金融市场均被纳入审计范围，充分防范系统性金融风险；二是扩展了审计内容，法案颁布前，政府审计重点集中 在国土安全、教育等国家民生和安全领域,高风险领域及财政资金运用领域，法案颁布后，加强了对系统性金融风险的监管和对金融消费者的保护力度，如联邦储备 银行的治理、支付、结算等业务活动等；三是扩展了审计方式，法案颁布前，审计、审查、建议和报告是美国审计署最主要的审计方式，法案颁布后，则强调审计研 究在金融审计中的重要作用。

以《多德·弗兰 克华尔街改革与消费者保护法案》为标志的美国金融审计制度创新，是美国政府及时应对国际金融危机采取的有效措施，通过对审计对象、审计内容及审计方式的创 新，切实加强了对系统性金融风险的监管，对防范风险和保护消费者权益发挥重要作用，同时，也相应提高了美国审计署在联邦金融监管体系中的权威性和独立性。

三、创新审计制度，推动国家治理具有显著成效

探索、创新和发展一直伴随着中国审计的成长之路。2010年，刘家义审计长在提及创新对审计工作的意义时曾提到“审计机关做任何工作都是在探索中发展、在创 新中提高的。而探索城乡之间创新靠的是解放思想。过去靠解放思想，现在靠解放思想，将来还是要靠解放思想。唯有如此，审计理论研究、审计教学工作和审计实 务才有出路、才能发展、才能巩固和提高。”[ 2010年，审计长刘家义同志在中国审计学会第六届会员代表大会暨六届一次理事（扩大）会议上的讲话《积极探索创新 努力健全完善中国特色社会主义审计理论体系》]三十二年的审计实践证明，创新审计制度，推动国家治理成效明显。

（一）审计领域创新——联合国审计将中国审计推向世界舞台

2008 年7月，中国审计长正式履职联合国审计委员会委员，一举打破了联合国审计委员会自1946年成立以来没有中国人参与的局面。这不仅是中国在国际地位提升的 重要表现，更是中国审计向世界展现中国审计的重要契机。为完成好联合国审计任务，中国审计署选拔了200多名熟悉国际规则、熟练运用外语、精通国际事务的 审计专家，组成联合国人才储备库，克服了语言、环境、文化、政治等诸多差异，在6年任期内对联合国秘书处、维持和平行动、儿童基金会、日内瓦办事处、人权 事务高级专员办事处等20多个机构和项目实施了近200次审计，遍及50多个国家和地区，向联合国管理层和联合国大会提交了163份审计报告和审计建议 书，推动联合国建立和修订完善制度500多项，[ 摘自新华财经网，《 中国审计署6年联合国审计成效显著 》，2014 年7月25日。]在多个领域推动了联合国改革，促进联合国良治，得到了国际认可，2013年7月，联合国授予刘家义审计长“联合国维持世界和平奖”。同年 10月，世界审计组织第二十一届大会在北京落幕，会上通过的《北京宣言》为中国参审联合国审计划上了圆满的句号，也为中国审计领域创新奠定了基础和树立了 信心。

（二）审计方式创新——政策落实跟踪审计探索初见成效

2008 年，刘家义审计长首次提出国家审计是国家的“免疫系统”论点。该论点表明审计不再是“事后诸葛亮”，而是能通过跟踪审计、事中审计等方式，提前发现问题， 并提出解决问题的建议或方法，充分发挥国家审计的“免疫系统”功能。从近几年的审计实践来看，这一观点的理论性和实践性一再得到证明。汶川地震救灾款物的 跟踪审计、灾后重建的跟踪审计、国有商业银行政策落实情况跟踪审计、地方政府性债务跟踪审计、社会保障跟踪审计乃至现在的稳增长促改革调结构惠民生防风险 政策落实情况跟踪审计，无一不表明政策落实跟踪审计是国家审计发挥“免疫系统”功能的重要实践途径。从发展历程看，跟踪审计的范围覆盖民生、金融、财政等 多个领域，直至国家经济发展领域全覆盖，是国家审计方式创新的成功典范。

（三）审计内容创新——经济责任审计是反腐利器

1999 年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，之后，随着《国有企业及国有控股企业领导人员任期经 济责任暂行规定实施细则》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》等法规的陆续颁布，代表着审计不再局限于财务审计，而将触角 伸至责任人或决策者，尤其是执行中央八项规定、六项禁令，廉洁从业以及重大经济决策等方面，将国有企业发展与领导责任挂钩，而通过国家审计发现的违法案件 也数不胜数。2007年，审计署发现国家开发银行向郑州市经济技术开发区发放3亿元贷款，由该开发区管委会以融资奖励名义向贷款联系公司支付1600万 元，移送中纪委后，查出国家开发银行原副行长王毅等人受贿案。2009年，审计署发现，中国出口信用保险公司原总经理唐若昕擅自决策委托理财3亿元，其中 2亿元未收回，移送中纪委后，查出其受贿和滥用职权案。[ 整理自审计署网站的审计结果公告，网址： http://www.audit.gov.cn/n5/n25/index.html 。]随着国家反腐工作逐步加强，审计署必定会加强对国有企业领导人经济责任审计，开启国家审计在治理国有企业腐败方面的新篇章。

四、创新和完善国家审计制度的路径分析

（一）以境外资产审计弥补国有资产监管漏洞

2014 年10月，国务院颁布的《关于加强审计工作的指导意见》，明确了审计工作需要全覆盖。但事实上，审计距离全覆盖仍有很大的差距。随着改革开放以来，在“走 出去”战略的支持下，国有企业的境外资产无论是绝对数量还是相对比例均呈上升趋势。在借鉴联合国成熟审计经验的基础下，开展境外资产审计，为国家算明白这 笔“糊涂账”，已成为国家审计义不容辞的责任和义务。

（二）严究深查加大处罚，提高违法成本

制 度再有效，执行再有力，查处问题再多，若不问责，不严厉处罚，不仅不能发挥监督的震慑作用，反而会让违法违纪者更加有恃无恐，这种心理甚至会催生腐败。如 果制度、执行、查处在国家审计的作用为40%，那么问责和处罚占比可达60%。举例而言，反腐的机制体制一直存在，为什么会在近三年发挥了如此大的效果， 原因就在于这一轮的反腐将责任落实到人，中纪委、中央巡视组、审计署等多个监督部门，将对违法违纪事件负有责任的人员进行公开，对违法违纪事实进行公布。 一旦不能秘密处理掉这些所谓的“污点”，而是暴露于社会公众的监督下，在媒体如此发达的今天，“出事人”无疑于结束了自己的政治生命和职业生涯。

目前，影响审计执行效力的主要障碍之一就是审计追踪整改力度不够，虽然审计公告制度也发挥了一定的效果，但是“屡查屡犯，问题重复”的现象仍普遍存在，这表 明国家审计缺乏有效的问责机制。因此，应从立法层面强调审计发现问题的整改力度，建立与公、检、法等部门联席会议制度，提高审计的权威性和审计成果的应用 范围，切实发挥审计的问责效果。

（三）整合审计人力资源，提高审计效能

从国家审计角度来讲，分为中央政府审计和地方政府审计，具体而言就是国家审计署和地方审计机关，由于地方审计机关是双重领导机制，即人、财、物隶属于地方政 府，即相当于地方政府的内部审计，同时，业务上受审计署的指导。近年来，由于地方政府性债务审计、社保审计、土地审计等全国性、综合性大型审计项目的开 展，受人力所限，审计署经常借调或借用各地方审计机关人力，中央和地方审计机关的界限不再分明，全国一盘棋的审计人力资源管理模式已初步形成。但是这种管 理模式并不成熟，如由于没有对人、财、物的管辖权，审计署往往没有过多的话语权，因此需要加强此类权限，只有如此，才能真实反馈借调人员的工作能力和工作 态度，将其在审计署的工作表现作为考核业绩直接与个人挂钩，提高工作积极性。同时，也应加大审计署与地方审计机关的交流力度，互相借鉴，取长补短，共同发 挥更大的审计效能。（苏莉）