标本兼治盘活财政存量资金——财政部官员和财经专家详解《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》
多措并举 全面推进
在谈到推进财政资金统筹使用的具体措施时，财政部预算司有关负责人从十个方面进行了详细的阐述：
一是推进项目资金的统筹使用。做好项目前期准备，加快项目预算批复和下达，建立项目动态调整机制，加强项目库管理。
二是推进重点科目资金的统筹使用。重点推进科技、教育、农业、节能环保、医疗卫生等重点科目的资金统筹，推动修订重点支出挂钩相关法律。
三是推进部门资金的统筹使用。推进统一预算分配权，推进部门内部资金和跨部门资金统筹使用，推进部门职责调整和整合。
四是推进政府预算体系的统筹协调。加大政府性基金预算转列和调入一般公共预算的力度，推进国有资本经营预算与一般公共预算的统筹协调，推进专项收入统筹使用。
五是推进跨年度预算的统筹协调。建立跨年度预算平衡机制，编制三年滚动财政规划，加快推进重点领域三年滚动规划，编制部门三年滚动规划。
六是推进规范各类收入及其统筹使用。加大各类收入统筹使用的力度，清理压缩政府性基金和专项收入，实行目录清单管理，从严控制设立收入项目。
七是推进财政存量资金的统筹使用。全面盘活各类存量资金，推进结转结余资金的统筹使用，推进预算稳定调节基金的统筹使用，建立健全财政存量资金与预算安排统筹结合的机制。
八是推进预算编制和预算执行的统筹协调。严格控制代编事项，提高地方预算完整性，严格预算调整，加快已定政策的预算执行。
九是推进债务资金的统筹使用。加大对存量债务资金和新增债务资金的统筹使用力度，加强库款管理与债务发行的统筹协调。
十是推进转移支付资金的统筹使用。优化转移支付结构，清理整合专项转移支付，探索专项转移支付分配新方式，推动地方先行先试。
《通知》在盘活财政存量资金方面，在此前发布的《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号）的基础上更为完善和全面。这位负责人表示，《通知》从形成财政存量资金的原因入手，标本兼治，既着眼于盘活已有的财政存量资金，又着力于避免形成新的财政存量资金。
在预算编制方面，新措施包括：一是建立健全财政存量资金与预算安排统筹结合的机制。从2016年起，对上年末财政存量资金规模较大的地区或部门，适当压缩下年财政预算安排规模。其中，对上年末财政存量资金规模较大的地区，按一定比例相应核减对其下年转移支付规模；对上年末财政存量资金规模较大的部门，按一定比例相应核减其下年公用经费或项目支出规模。二是各级财政应严格控制代编预算，对确需代编预算的事项，应及时报同级政府批准，并在当年6月30日前下达；逾期未下达的，收回同级财政总预算统筹使用。
预算执行方面，新措施包括：一是加快据实结算项目下达进度，一般采取当年列入部门预算或上半年预拨、下年清算的方式。强化年度预算理念，项目跨年度实施的，要根据资金需求情况分年下达预算。二是实时跟踪了解项目执行情况，项目预算执行进度较慢的，同级财政可按一定比例收回资金，统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。
完善政府预算体系：亮点纷呈
此前，财政部发布了《财政部关于完善政府预算体系有关问题的通知》（财预〔2014〕368号）文件。这位负责人表示，这一文件是在新预算法和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）框架下对现行政府预算体系的一次重大调整；而《通知》在这一文件的基础上，在完善政府预算体系方面又迈出了一大步。这位负责人就此进行了具体的解释：
一是财预〔2014〕368号文件规定：从2015年1月1日起，将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目收支转列一般公共预算，具体包括地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、转让政府还贷道路收费权收入、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金、船舶港务费、长江口航道维护收入等11项基金。而《通知》在此基础上进一步规定：对政府性基金预算中未列入政府性基金目录清单的收入项目，除国务院批准的个别事项外，三年内逐步调整转列一般公共预算，并统筹使用。从2016年1月1日起，将水土保持补偿费、政府住房基金、无线电频率占用费、铁路资产变现收入、电力改革预留资产变现收入等5项基金转列一般公共预算。这位负责人表示，由此可以看出，《通知》不仅扩大并明确了转列一般公共预算的范围，而且明确了时间表，除2016年已明确转列的5项基金外，其余也应在三年内转列。
二是财预〔2014〕368号文件规定：政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算可不再安排或减少安排。对一些一般公共预算和政府性基金预算都安排支出的项目，应制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式，避免交叉重复。而《通知》进一步规定：暂时保留在政府性基金预算管理的资金，与一般公共预算投向类似的，应调入一般公共预算统筹使用，或制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式。这位负责人说，可以看出，即使是暂时保留在政府性基金预算管理的资金，也可采取调入一般公共预算统筹使用的方式。
三是财预〔2014〕368号文件规定：盘活存量资金，将政府性基金项目中结转较多的资金，调入一般公共预算。而《通知》进一步规定：对政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，应补充预算稳定调节基金统筹使用。这位负责人指出，可以看出，《通知》的相关规定更为量化，更加具有可操作性和约束力。而且，《通知》明确补充预算稳定调节基金，有利于避免重复列收列支。
四是财预〔2014〕368号文件规定：完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政的比例。2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。而《通知》则进一步规定：加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度，2016年调入比例达到19%，并逐年提高调入比例。
财预〔2014〕368号文件规定：逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。而《通知》进一步规定：三年内逐步取消一般公共预算中以收定支的规定，2016年先行取消城市维护建设税以及矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款、草原植被恢复费、海域使用金等专项收入专款专用，相应推动修改法律法规，对相关领域支出统筹安排保障。新出台的税收收入或非税收入政策，一般不得规定以收定支、专款专用。
“预算统筹是很‘靓’的一个词，我认为这是《通知》的关键词。”中央财经大学财经研究院院长王雍君在接受记者的采访时特意强调说。他指出，预算统筹应该和现金统筹使用结合起来；预算编制完成并经过人大批复后，还要编制详细的现金使用月度计划，这非常重要，两者要有效结合起来。预算编制、预算统筹应该和中期财政规划（三年滚动预算）结合起来。《通知》还提出了专项转移支付改革的要求，这也是一大亮点。“现在的财政体制下，专项（专款）都在中央各部门手中，这会导致地方政府没有‘活钱’，土地财政就应运而生。”
而财政部科研所所长刘尚希对此深有同感。他认为，导致财政资金二次分配、教育增长与GDP增长挂钩等现象的根源在于事权不能统筹。他举例说，就拿搞活农村文化这件事情来说，各个部门都用自己的专项资金搞送图书下乡，由于没有统筹，导致重复、浪费财政资金的现象时有发生。
“要做到预算统筹就必须先做到统筹事权。而前提是清晰界定政府职能和部门职责。”刘尚希深有感触地说。
强化政府债务非税收入管理
在加强政府债务管理方面，《通知》也是精彩纷呈。这位负责人对此进行了具体的解释：第一，加大存量债务资金和新增债务资金的统筹使用力度。结合地方政府存量债务清理甄别工作，对尚未使用的地方政府存量债务资金，一律纳入预算管理，与新增债务资金统筹安排使用。其中，一般债务资金纳入一般公共预算，由地方各级财政部门统筹用于没有收益的公益性项目建设；专项债务资金纳入对应的政府性基金，与该项政府性基金统筹用于对应有一定收益的公益性项目建设。
第二，探索提前下达地方政府债务新增限额，提高预算编制的完整性，同时加快发行进度。
第三，加强库款管理与债务发行的统筹协调。加快地方政府置换债券发行进度。库款较高的地区，可以根据库款余额适当控制债务发行的规模和节奏，促进库款管理与债务发行有机结合。
《通知》对各项非税收入管理提出了新的要求。这位负责人对此进行了详细的阐述：
他说，《通知》对非税收入管理提出了总的原则：进一步理顺税费关系，清理、整合和规范政府性基金和专项收入，逐步建立税收收入为主导、非税收入适当补充的收入体系。同时，还提出了具体的措施：
一是清理压缩政府性基金和专项收入。结合投融资体制改革和政府职能转变，取消政策效应不明显、不适应市场经济发展的政府性基金和专项收入项目。归并征收对象相同、计征方式和资金用途相似、重复设置的政府性基金和专项收入项目。结合税制改革，依法将具有税收性质的政府性基金和专项收入改为税收。对决定取消、归并、调整的政府性基金，及时推动修订相关法律法规。
二是实行目录清单管理。对政府性基金和专项收入实行目录清单管理，定期向社会公开项目名称、设立依据、征收方式和标准、收入规模等，提高政策透明度，接受社会监督。
三是从严控制设立收入项目。一般不新设政府性基金和专项收入项目，如有必要筹集收入或调节经济行为，主要依法通过税收方式解决。个别需要新设立政府性基金或专项收入项目的，应有明确的法律、行政法规依据或经国务院批准，并明确征收期限。（刘明中）