改革，向谁看——全国食品药品监管体制改革综述（上）

这是一次有人欢呼有人焦灼的改革。
　　这是一次勇往直前与瞻前顾后兼而有之的改革。
　　这是一次用时从100天到300天到600天甚或更长时间的改革。
　　这就是7万食品药品监管人员牵挂的，几十万工商、卫生、质检队伍思虑的，关乎13亿人口食品药品安全的改革——全国食品药品监管体制改革，始自2013年3月10日国务院公布《国务院机构改革和职能转变方案》。
　　 北京速度
　　确保政令畅通不打折
　　北京市海淀区中关村街道管辖的青云北路，是一条800米长的胡同。咫尺之外，就是大名鼎鼎的中科院，还有“牛校”北大附中和中关村第一、第二、第三小学。
　　2014年11月26日一大早，戴副眼睛、文质彬彬的孔平就来到了青云北路，随着他的一声令下，胡同里的推土机前进、昂首、转身间，一个个黑乎乎的小屋土崩瓦解。这些私搭乱建的小屋里，卖鲜肉、面食、蔬菜、早点的人早不见了，几个月前他们就得到通知，这些违章建筑将要拆除。在违章建筑里，经营食品、餐饮，属于违法经营，将一并清理。
　　拆除现场只有推土机的声音，路人停下来也只是看看热闹而已。
　　作为中关村街道食品药品监管所常务副所长，这不是孔平第一次牵头拆除违建，虽然拆除违建似乎与孔平的职责不搭界，实际上，孔平还有另一个职务，中关村地区管理中心南片区负责人，这个管理中心由食品药品监管、工商、卫生、城管、公安等执法部门组成。孔平没有推掉片区负责人职务的原因，一是街道认可所里的工作，二是孔平的“小私心”，“我带头综合执法，首先要解决食品、餐饮无证经营问题，这是北京食品监管的棘手问题，这些无证经营店许多都是在违章建筑里，拆除违章建筑是解决无证经营的治本之策。”
　　就这样，困扰中关村街道多年的“老大难”，因为食品药品监管所的到来，问题出人意料地解决了。一条胡同里有136家食品、餐饮店，其中无证经营就有67家，成为了青云北路的历史。今年1月以来，中关村街道共拆除了4万平方米的违建，主要以食品、餐饮店为主。
　　“不能认为无证经营问题，是哪一个部门单独能解决的，必须联合执法形成合力，况且所里一直面临任务紧、压力大而执法力量匮乏的矛盾。”2013年，随着北京市食品药品监管体制改革，从工商部门过来的孔平坦言，联合执法固然有诸多优势，但是，这并不等于可以取代食品药品监管部门。“联合执法只是在解决‘老大难’的时候起作用，一旦工作走上正轨，食品药品监管的专业性决定必须由专业人员来承担。”
　　按照北京市食品药品监管体制改革要求，中关村所既是海淀区食品药品监管局的派出机构，也是中关村街道的内设机构，使得孔平即使“人手少活计多”，依然可以通过“借力”街道，把工作开展得让人刮目相看。这，也是北京市食品药品监管体制改革中的创新之处，实行“垂直加分级”双重管理模式，也就是北京市局对区县局垂直管理，区县局对街镇所实行派驻，同时，街镇所所长为街镇负责人。“基层所的双重管理模式，使我们天然地和街道融为一体，街道对所里工作高度重视。”孔平通过切身体会，对北京市改革模式赞赏不已。
　　北京的改革速度也在全国走在前列。从北京市局挂牌成立，到2013年11月1日所有基层所全部正式履职，用时不到100天，提前两个月完成国务院任务。海淀区局局长李红杰说：“2013年9月区局挂牌时，市局局长张志宽提出基层所在11月1日挂牌，不仅是我，许多区县局局长都觉得任务太重、压力太大。可压力也是动力，那时大家拿出了所有力量，打破常规方法，以最快的速度完成了北京机构改革。”
　　挂牌后第7天，国家食品药品监管总局局长张勇到北京调研，称赞其不到100天的改革速度，“这在全国绝无仅有，北京机构改革走在了全国前列。”
　　2014年9月26日，国务院副总理汪洋到北京调研食品药品监管工作。他指出，改革食品药品监管体制，是保障食品药品安全的重要制度安排。北京市积极推进改革，行动快、力度大，发挥了表率作用。他强调，尚未完成改革任务的地方要制定时间表、拿出硬措施，抓紧将各级食品药品监管机构组建到位。要加强基层执法和技术力量，消除监管的死角盲区，提升食品药品安全保障水平。
　　 垂直管理
　　集中监管资源办大事
　　当北京改革风风火火时，重庆、武汉、海南等地也是大步前进。
　　重庆市监管体制改革保留了市局对县局的垂直管理，这也是让重庆市食品药品监管局局长夏永鹏自豪的地方，“从1998年建局以来，历次改革中，重庆市县区监管体系都独立设置，其优势是，一方面我们能针对每个分局每个岗位需求，按需设岗，缺什么补什么，而且按需培训；另一方面，正因为有一个独立、专业、系统的监管体系，可以集中人财物开展监管工作，确保有的放矢。”
　　武汉市在这次改革中，在市级层面保持了独立，并建立了市食品药品执法总队。如今，市级层面独立性和系统性优势已初步显现。市执法总队成立后，今年前10个月，市局查办的食品、化妆品案件数和罚没款分别是2013年同期的2.8倍和4.5倍；罚没10万元以上的大案要案比上年同期增加375%。
　　海南省改革更是独树一帜，从2014年1月开始，海南省实行省以下垂直管理，这也是全国唯一一个实行垂直管理的省。
　　海南省食品药品监管局局长冯鸣说：“实行垂直管理，是一个喇叭出声，可以制定全省统一的日常巡查规范、稽查执法办案标准、进人条件等，这样能够克服属地管理体制下监管、执法水平的参差不齐，减少主观随意性和自由裁量权，能够在较短的时间内把海南沿海到中部山区市县局的监管水平提高到一个比较高的层次。这一做法虽然增加了省局的工作量和责任，但提高了全省系统整体的监管水平，也方便了监管对象。在改革启动之初，省里也有过属地管理的考虑，但最终认为垂直管理更适合海南。”
　　垂直管理体制下，2014年海南省食品药品监管系统统一招聘基层公务员175名，解决了昌江等市县长期因缺少执法人员而造成的执法不便；乐东黎族自治县是省级贫困县，今年工作经费是去年属地管理体制下的46倍，有效解决了执法经费捉襟见肘的窘境。
　　垂直管理体制下，海南省局能迅速调度全省监管资源，有效防范地方保护主义。2014年7月，海南省局发现大量无合法来源以及无中文标签的进口冷冻肉品，立即联合出入境检验检疫、海关等部门，在全省开展专项行动，共扣押鸡爪、猪肋排、冻虾等13个品种131.2吨，其中33吨无法提供合法进口来源，涉嫌走私，涉及国家13个。海南省局又联合省出入境检验检疫局和海口海关缉私局，赴广东省进行溯源调查。“正是垂直管理体制，使省局能集中力量，对进口冷冻肉品来个全省大扫除。”冯鸣说道。
　　国家行政学院副教授胡颖廉说，北京、重庆、海南等地改革实践，落实了党的十八届三中、四中全会精神，保持了食品药品监管体系的系统性，率先实现了对食品生产、流通、消费领域以及药品、化妆品、医疗器械安全监管的综合执法。北京市基层监管所，以有为换有位；其双重管理模式，既体现监管系统的统一性权威性，又凸显了对地方政府的责任考核，值得其他省市学习借鉴。