浅析通过参与立法及制定行政法规开辟审计服务国家治理的新路径

按照宪法规定，国家审计机关在国务院总理领导下，主管全国的审计工作，地方各级审计机关对本级政府和上一级审计机关负责。国家审计作为国家治理的重要组成部 分，通过依法用权力制约权力，发挥揭示、抵御、预防等“免疫”功能，维护民主法治，保障国家安全，推动落实责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等执政理 念，促进完善国家治理结构，在实现国家可持续发展等方面发挥着积极作用。国家审计作为国家的基本政治制度之一，是国家政权的重要组成部分，作为一种制度安 排，是国家治理不可或缺的、内生的组织细胞，其本质是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，而法律是国家政治制度的保障，是国家机器运转的基本规则， 因此国家审计参与立法及制定行政法规可以对现有的政治制度形成必要的补充和完善。

一、国家审计在国家治理中发挥着重要作用

如果说国家是一个大系统，审计则是这个大系统中的监督系统，国家审计是维护国家肌体健康、保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，国家要有健康强壮的体 魄，经济社会才能持续有序运行。所以，国家审计通过履行审计监督职责，在国家治理中发挥了重要作用。主要包括以下几个方面：

一是在国家权力体系中发挥权力制约和监督作用，促进规范权力的配置和运行；二是为国家治理进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息，促进国家治理各项政策措 施的执行；三是注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险，维护国家安全；四是揭露违法违规问题和滥用权力的行为，维护社会法治公平；五是从体制、机 制、制度层面反映问题和提出改进建议，促进国家治理创新；六是关注民生和资源环境保护，努力维护民众的根本利益；七是实行审计结果公告制度，推动落实民众 在国家治理中的知情权和参与权。通过不断总结审计实践我们体会到，国家审计是国家治理的重要组成部分和重要环节，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国 家治理的目标决定了国家审计的方向，国家审计应充分参与到国家治理的各个领域，进而拓展到立法层面，充分发挥审计“免疫系统”功能。

二、国家审计参与立法及制定行政法规的必要性分析

国家审计机关现有的权力范围大多停留在制度操作层面，通过开展审计项目对国家宏观政策及法律法规的贯彻落实情况进行监督，审计成果的主要形式是下达审计决定 督促整改、归还财政资金、查处贪污腐败、制止闲置浪费等挽回经济损失、通过各种方式将审计成果量化转化为生产力。近年来，国家审计机关在审计项目中关注上 述情况的同时，注重对发现的问题和漏洞进行总结和归纳，从体制、机制、制度和管理层面查找深层次原因，分析提出改进意见与建议，促进国家治理创新，为完善 国家治理，进而实现国家良治起到了推动作用。但由于国家审计参与立法环节的行政职能相对弱化，导致很多意见和建议没有很好的落实，未能制度化，进一步发挥 长效机制，发现的问题也不能得到及时的纠正和改进，造成部分问题“年年审、年年改”的情况，一定程度上浪费了审计资源创造的劳动成果，未能达到预期的效 果，制约了国家审计参与国家治理过程中的效能发挥，因此国家审计机关应在立法及制定行政法规环节，充分发挥其“免疫系统”功能，服务于法律框架的构建体 系。

三、国家审计参与立法及制定行政法规的优势分析

（一） 国家审计的独立性保证了参与立法的公正性。国家审计机关自成立至今已30余年，除了监督权之外，没有其他经济管理职能，不参与任何管理部门的经济管理活 动，且国家审计机关为了保证审计的独立性，从制度、人员、经费等各方面给予了保障，如规定审计机关在政府首长的领导下依法独立开展工作，切断与被审计单位 的一切经济联系，一直坚持执行审计纪律“八不准”，开展审计项目过程中经费自理，始终保持着国家审计的独立、客观、公正。独立性是保证审计客观公正的基 石，国家审计的结果是可信的，观点是符合实际的，分析是客观的，没有任何经济利益掺杂，完全是从国家经济发展的大方向来考虑和分析问题，没有小集体、部门 化思想的利益驱使，符合参与立法的基本标准，国家审计机关具备参与立法的基础。

（二） 国家审计的范围基本覆盖了经济领域的方方面面，一直以经济健康平稳运行为首要任务，对国民经济安全具备一定的发言权。除了财政、金融、国有企业财务收支、 重大建设项目投资等传统审计领域外，国家审计通过不断探索和总结，开辟了经济责任、资源环境、涉外审计、联合国审计等多个新领域，扩展到更大的发展空间， 审计涉及广阔的行业，是跨领域、全流程的监督形式，这是其他形式监督不具备的特殊优势，随着审计方式和手段的创新，审计在信息化背景下的综合性优势更加明 显，通过大量的一线审计数据综合比对及分析，国家审计机关能够掌握国家经济运行及各行业领域的一般规律，符合参与立法所必需的广度和深度，具备参与立法的 水平。

（三）国家审计注重揭示和反映经济社 会运行中的薄弱环节和潜在风险，维护国家安全。维护国家的生存和安全，始终是国家治理的首要任务，也是国家治理体系中几乎所有部门的共同职责。近年来，国 家审计一直将维护国家安全作为审计工作的一项重大任务，重点关注了财政金融安全、地方政府性债务风险、国有资产安全、中小企业经营风险、资源和环境保护等 多个审计领域，及时反映和分析经济社会运行监管过程中的薄弱环节和潜在风险。同时还在实施审计项目过程中，注重关注重大突发事件、群体性事件等对国家政治 安全可能造成威胁的各种情况，及时将信息报送国务院，为国家权力机关作出反应提供第一手的资料，为维护国家经济安全提供了可靠的信息，充分发挥了服务国家 治理的建设性作用，具备参与立法的能力。

（四） 国家审计直属机构地域覆盖广度符合参与制定行政法规的条件。国家审计现有直属机构18个，基本覆盖中东部地区及沿海发达省份等大部分国土，各直属机构按照 国家审计机关项目计划安排，开展国有企业、财政、金融、资源环境以及领导干部经济责任审计，通过对全国大部分地域开展的多领域审计，国家审计机关基本熟悉 地方经济发展状况及趋势，以及存在的问题等。近年来，国家审计不断整合资源，领导全国地方审计机关一道，相继开展了2010年的地方政府性债务审计和 2011年的全国社会保障资金审计，通过审计机关的通力协作，完成了全国型的审计项目，并结合审计项目对国民经济发展提出了高质量的审计意见及建议，既对 经济建设起到了监督作用又起到了推动效果。同时，国家审计机关各直属机构由于工作原因，熟悉国家宏观经济政策及各领域的法律法规，能够对相关主管部门制定 的行政法规进行纵向的比对分析，及时发现部门或行业法规与国家大的宏观政策不符、不切实际、不具备可操作性等制度层面存在的问题，能够发挥一定的法律法规 先导预警作用。

四、国家审计参与立法及制定行政法规的可行性分析

我国的立法法对立法各个环节均有明确的规定，笔者通过深入分析认为，国家审计机关参与立法及制定行政法规的部分环节，符合立法法的相关规定，在现有的法律规 定框架内，完全可以实现。各部门的行政法规出台程序也大致相同，国家审计也可以各种形式参与其中，更可以不断提升参与各部委立法起草的深度。由于国家审计 服务于国家治理的方方面面，完全可以在立法领域发挥出国家审计特有的功能和效果。

（一） 国家审计的基本职能符合立法的本质目的。立法法第一条规定“为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会 主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法”，可见国家立法的基本目的是为了完善法律体系保障国家平稳持续健康发展，而国家审计 的基本职能为“以维护人民利益为根本目标，以维护国家经济安全为首要任务，以推进民主法治、加强反腐倡廉建设、促进和谐社会建设为己任，以宪法赋予的权力 依法开展审计工作”，国家审计的职能符合国家立法的基本目的，因此可以将国家审计机关纳入立法的相应环节发挥作用。

（二） 审计人员符合法律起草班子的相关要求。根据国家机关起草法律草案的形成过程，在全国人民代表大会常务委员会制定立法计划之后，负责起草法案初稿的部门首先 应建立起草班子，开展起草工作。立法列项后，承担起草任务的部门应建立或指定专门的起草人员，组成固定或相对固定的起草工作班子。起草班子一般由来自于与 立法事项相关领域的专家、学者和实际工作者组成。目前国家审计机关已经培养出一批熟悉各领域工作的审计领军人才和骨干人才，了解国家宏观经济政策，熟知各 领域的法律法规，以及部分经济领域的前沿观点及发展趋势，他们可以参与到部分法律草案的起草环节，以强大的理论功底为基础，以一线审计经验和对基层情况的 熟知为依托，丰富起草班子的知识结构。

（三） 通过审计项目开展调查研究。现行的立法环节规定，必须对法律所适用的对象主客体进行详细的调查研究，以论证法律的可操作性和现实意义，开展调查研究，是立 法所必需的关键环节。调查研究的形式包括召开各种座谈会、专题研讨会、到基层调查、收集各方面的资料等。调查研究的内容主要包括：一是现行有关法律、法 规、规章、政策对立法事项的规定；二是有关国家和地区的相关规定和做法；三是立法事项的理论研究情况；四是实践中的主要做法、成功经验和存在的问题；五是 实际工作部门、专家学者对立法事项的意见和建议等，此环节涵盖了立法适用主客体等多个层次的观点及意见，国家审计对此环节有充分的发言权。首先国家审计熟 悉法律法规及各层面的相关规定，其次国家审计机关在开展审计项目过程中，以最贴近实践的一线审计资料为基础，总结执行层面存在的问题，对实践中的主要做 法、利与弊、得与失有最直观的了解，其次一线审计人员还能结合问题充分分析挖掘问题的深层次原因，因此国家审计机关就某一领域开展审计项目的过程，就是对 某一领域深入开展调查研究的过程，也是对这个领域最熟知、有发言权的部门。

（四） 国家审计机关可充分参与征求意见的各个环节。法律草案初稿形成后，一般都经多个环节的征求意见，不断修改完善后，经过“三审制”才能正式颁布实施，征求意 见环节也需经过多方、多轮征求意见，通常的形式有座谈会、听证会、论证会、向社会公布法律草案公开征求意见等几种形式。这几个环节国家审计机关都应充分参 与。

1.书面征求意见和座谈会环节，起草单 位一般根据法律草案需要研究的主要问题，有针对性地确定书面征求意见和参加座谈会的机关、组织和专家，便于对有关问题进行有针对性的研究，书面征求意见和 座谈会是立法实践中最经常运用的两种方式，在这两种方式中国家审计机关都应积极发表意见，或派出代表参与，或以正式公文形式提出对法律草案的意见和建议， 有效规避法律在运行后出现的不符合实际、不具备可操作性等后期问题。

2. 论证会环节，是就法律草案中专业性、技术性较强的问题，邀请有关方面的专家从科学性、可行性角度进行研究，提出论证意见。论证会制度主要是解决立法的科学 性问题，论证意见具有较高的权威性，对立法具有重要影响。为了保证论证意见的客观、公正，起草单位在邀请论证会参加人员时一般会邀请持有各种不同意见的专 家代表参加并发表意见，论证会最终以少数服从多数的表决方式产生论证结果，对立法机关及起草单位都将产生重要的影响，是立法过程中非常重要的表决性环节。 国家审计机关应积极争取参与法律草案论证会的权力，以审计的独特视角，对相关法律草案提出意见和建议，充分发挥国家审计预防和抵御的“免疫系统”功能。

3. 听证会环节，是面向社会公开举行听取意见会的一种方式。组织者将举行听证的时间、地点、内容事先向社会公布，如果公民有意愿出席听证会发表意见，可以报名 参加，听证会一般公开举行，允许公众旁听和新闻媒体采访、报道。听证会的组织者一般会在报名参加听证会的公民中选择各种不同意见的代表参加听证会，以使各 种不同意见都得到比较充分的反映和表达，最大限度保证听证会结果充分、客观。听证会结束后，听证记录将被整理成听证报告书，提交人大常委会作为参阅资料。 国家审计机关应作为旁听出席听证会，听取各阶层的观点，完善审计机关对法律法规的理解。

4. 向社会公布法律草案公开征求意见环节，是立法发扬民主的又一重要方式，对于一些重要的法律案，特别是与人民群众切身利益密切相关的法律提案，要采取向社会 公布法律草案的方式，公开听取各方面的意见。国家审计机关应参与公开征求意见后的整理归类及综合分析环节，尤其是涉及民生类的法律草案，后期环节可以更加 清晰的掌握来自公众的声音，为开展审计项目积累经验。（陈喆）