要给区域性税收优惠政策上紧箍咒——访财政部财政科学研究所所长 贾康
16.06.2014 10:27
本文来源: 财政厅
贾康：在市场经济下，税收不但是筹集财政收入的重要手段，也是政府影响、引导生产要素和商品流动的经济手段之一，相应衍生出税收在筹集政府收入功能之外的经济调节和收入分配功能。税收对生产要素流动的影响机制并不难理解，也就是通过影响生产要素价格进而影响市场供需。首先，税收可以影响供给。比如对资本要素增税或减税，则会提高或降低资本使用成本；如果希望资本要素向特定行业或特定地区流动，那么则对这些行业或地区的资本要素适用轻税，使这些行业或地区的资本要素成本降低、收益提高，从而会引致更多资本流向该行业或地区，增加该行业或地区的供给。其次，税收可以影响需求。例如，对商品征税，在其他条件不变的情况下，则会抬高商品价格。如果对不同商品施加相异的税收负担，相应会改变商品间的比价关系，从而改变消费者的选择，进而影响需求。于是，税收通过影响行业或地区的供需，进而会影响行业或地区的发展。所以，在理论上分析，区域性税收优惠政策可以增加区域内的供给和需求，进而相应促进该区域内经济的发展。
“区域均衡发展”战略在不同阶段的不同侧重不可避免，加之深化市场经济体制改革背景下，各级政府通过行政手段直接干预经济的空间和可能性越来越小，必须诉诸财税、金融等经济手段实行间接调控，而税收对微观经济主体的影响最直接，政府可适当利用税收手段在不同时期，对不同区域实施区别对待的调节和影响。
杨光：财政部部长楼继伟曾经说过要以市场化手段而不是过多依靠政策优惠决定资源配置，您怎么看这个问题？我国目前的区域性税收优惠政策是否已过多和泛化？
贾康：的确是这样。随着我国经济市场化程度不断提高、行政干预空间收缩，多年累积的区域税收优惠政策相互叠加的情况下，特别是近年陆续得到国家层面正式批复几十个不同区域发展战略后，各地争相把区域性税收优惠政策组合作为地方政府促进经济发展的最有分量的手段之一，我国区域性税收优惠政策有碎片化和泛化趋势。据统计，目前已确立30多项区域性税收优惠，还有一些正在申请待批的区域性税收优惠政策。一些区域性税收优惠政策本来具有时效性，即在部分区域发展的特殊时期和特定阶段所给予的暂时优惠，应该在一定期限后予以终止，但往往是某项区域性税收政策获批以后，便倾向于无限期享受。即使到期，也努力延期或者通过暗中继续执行的方式得以延续。一些区域性税收优惠政策被“区域规划”细化所绑架，呈现优惠泛化趋势。其结果带有明显的不良效应，一是在统一市场中助长了“区域分割”。二是在中央、地方关系上助长了“公关”式政策倾斜和“跑部钱进”行为模式。还有一些地方政府和财税部门或者以“比照”方式变通政策执行，或者通过提供与纳税人缴纳税款额度挂钩的财政返还，施行实际上的区域性税收政策，使得财税政策执行出现不少乱象。
杨光：如果说区域性税收优惠政策的负面作用已不容忽视，其弊端主要有哪些？
贾康：从理论上分析可知，税收仅仅是影响生产要素和商品流动进而影响经济发展的诸多因素之一，其作用不应凌驾于供需关系和市场机制之上，税收优惠的合理性需要以全局、长远视野所权衡的阶段性“雪中送炭”功能为主，不宜将其作为最重要、甚至唯一的经济发展手段。目前区域性税收优惠政策的负面作用已不容忽视。主要表现这样几个方面：一、五花八门的区域性税收优惠政策不能提升市场竞争的公平性，不适应新阶段上使市场机制在生产要素和商品流动中充分发挥其作用的客观要求。区域性税收优惠政策越多，政策解读和执行的版本也越多，政府弹性操控的空间扩大，也会造成同业不同策，带来“地区间不公正”和“保护落后”等问题。二、申请享受区域优惠政策的纳税人，需要准备和提交一系列申请材料，要聘请会计、税收等方面的相关中介机构出具种种相关证明；政策的执行机构，要付出管理成本，审核申请材料的合规性和真实性，而一旦审核不通过，征纳双方之前发生的所有费用则成为“沉没成本”。如果说上述这些成本是必须而无法完全避免的，还有两类成本则是更容易产生负面影响的，一类是地方政府为争取区域性税收优惠政策而发生的“沟通成本”和纳税人为享受税收优惠政策而发生的“公关成本”；还有一些企业，为享受区域性税收优惠政策而变更注册地，原注册地政府为留住税源又予以干预，平衡结果可能是纳税人调整为在两地注册和在两地纳税，无形中增加了其管理成本。三、在信息不对称情况下，过多的区域性税收优惠政策出台、审批和执行，容易恶化诚信环境，部分地方政府和企业为争取区域性税收优惠政策提供虚假材料，纳税人为了套取税收优惠政策，假合资、虚假变更注册地等现象时有发生。与此同时，区域性税收优惠政策过多过滥必然带来各级政府相关部门的审批类“行政”资源的膨胀，寻租和设租在所难免。四、过多过滥的区域性税收优惠政策会引导社会主体将精力聚焦于优惠政策上，滋生“会哭的孩子有奶吃”、“一心一意谋发展、照章纳税，倒不如争取政策优惠”等投机心理和不良现象，其后果必然是整个社会创新能力不强，经济社会综合运行效率低下，还会导致大大小小的“税收洼地”侵蚀税基。据初步统计，2010和2011年全国因减免税减少财政收入1.63万亿元和1.51万亿元，其中区域性税收优惠是重要构成原因。
杨光：在打造中国经济“升级版”的新发展阶段上，区域性税收优惠政策还会具有其存在的合理性和必要性，但肯定要调整，在您看来优惠政策应该怎样调整？
贾康：在打造中国经济“升级版”的新发展阶段上，区域性税收优惠政策还会具有其存在的合理性和必要性，但在新的发展阶段上，今后应适宜、适时、适度地制定和优化完善区域性税收优惠政策，使其恰如其分地发挥作用。同时应该作动态优化调减。2013年国务院批复中国（上海）自由贸易试验区时，强调了其试验的核心在于通过推进行政审批制度改革、实行负面清单、准入前国民待遇等举措，打造高标准法治化营商环境，而不是再搞一个“政策洼地”，税收优惠政策方面已十分审慎，仅会考虑为较少的在“先行先试”后可较快复制于其他地区的税收政策优惠选项。这就是一个最好的范本。
杨光：针对目前区域性税收优惠政策过多、泛化的问题，请您具体谈谈该如何改进完善区域性税收优惠政策？
贾康：一是严控新的区域性税收优惠政策出台，仅对于具有全国示范效应、未来影响面广、政策效应尚具有不确定性、确有必要进行地区试点积累经验的税收优惠政策，可考虑选择部分地区进行先行先试，但一般试点期限不宜过长，应尽快实现“可复制”而推向全国。二是对于已出台的区域性税收优惠政策明确执行期限，一般不再延期。三是清理“伪”、“土”变通政策，对于已到期仍在执行，或者各级政府变相出台的地方税收优惠政策，要严格清查并加以规范。四是完善税收优惠政策决策机制，逐步提高其法律层次，适时出台专门法律用以规范相关决策行为和经济活动。
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