农民有偿退出土地“三权” 专家：不能由政府定价
国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆
（原标题：叶兴庆：“建议成立公益性的农村土地收储公司”）
7月30日发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）提出，要完善农村产权制度。
“虽然《意见》提出要取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，但这对原来的农业户口持有者而言没有实际意义。” 国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆表示，农民最主要的财产还是土地，因此如何维护其土地权利显得至关重要。
就如何解读《意见》中提的农村土地产权制度改革，21世纪经济报道专访了叶兴庆。
农村集体经济组织成员资格
如何认定？
《21世纪》：《意见》提出取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。这对原来的农业户口持有者而言意味着什么？
叶兴庆：这是一个标志性的举措，但对原来的农业户口持有者而言并没有实际意义，没有“含金量”。因为对原来的农业户口持有者而言，其社会福利还是按照原来的制度去走，没有任何变化。取消农业户口与非农业户口性质区分，更多的是一种名称和概念上的变化，对城乡二元体制没有任何触动。
《21世纪》：《意见》提出推进农村集体经济组织产权制度改革，探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权。你认为如何认定集体经济组织成员资格，确保成员的集体财产权和收益分配权？
叶兴庆：对农村集体经济组织成员的资格认定，目前国家并没有统一的制度安排。一些地方在农村承包土地的初始分配、农村集体土地征收补偿款的分配、农民股份合作组织成员认定上，各有各的做法。我认为，考虑到我国各地的情况差别很大，应充分尊重农村集体经济组织内部的意愿，尊重其内部集体决策的结果。
在这个过程中，要防止村委会对农村集体经济组织决策的干预。在一些经济较为发达地区的农村，比如一些大城市的郊区，集聚了比较多的外来人口，人口构成复杂，其集体经济组织成员的数量要比村民自治组织成员的数量少，而在一些经济欠发达地区的农村，其集体经济组织成员的数量要比村民自治成员的数量多。两者外延不同。同时，两者的产生程序也不同，农村集体经济组织成员从人民公社延续继承而来，而村民自治组织成员由《村民委员会自治法》界定。所以，代表常住村民利益的村委会不能干预代表集体成员利益的农村集体经济组织的决策。
关于如何确保农村集体组织成员的集体财产权和收益分配权，实际上从集体财产权的权能上来看，已经大大突破了收益分配权。根据十八届三中全会通过的《决定》，国家要赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，实际上将过去我们理解的“收益分配”1个权能拓展到了6个权能。从保障机制上来看，我建议要进一步把农村的集体财产清产核算，量化为股份，分到每一个有资格的集体成员，赋予他们有偿退出及抵押、担保、继承权。
土地产权流转应公开、透明、规范
《21世纪》：《意见》提出，要建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。这里说的农村土地产权流转交易仅仅限于土地承包经营权，可否包括宅基地使用权和农村集体财产权？参与交易的主体有无限制？
叶兴庆：先说农村土地产权流转交易的范围。第一，根据今年一号文件的精神，土地承包经营权包括承包权和经营权两种权能，其中，承包权作为一种成员权，具有鲜明的人身属性，不能流转，能够流转的只能是承包地的经营权。第二，根据我对《决定》的理解，农村产权流转不包括宅基地使用权，但宅基地上的农民住房财产权可以抵押、担保、转让，但在流转的时候要到当地的土地登记管理部门去登记备案；对农村集体财产权，由于我国已经将其权能拓展为6个权能，其中的抵押和担保权能已经具有了流转交易的性质。
再说交易主体的限制。对承包地的经营权的交易主体没有限制；对农民住房财产权的流转，各地的做法不同，从浙江乐清和安徽20个县区开展的农村综合改革试点情况来看，转让的受让方限于本县内的农村居民，城市居民不能购买农民住房；对农村集体财产权的转让，实际上现实中发生的案例比较少，有些地方受让的主体仅限于农村集体经济组织内部成员，也有个别的地方在保障农村集体经济成员优先的基础上，也可以向集体经济组织外部扩展，但在这种情况下就会改变农村集体经济组织的基本特征。
《21世纪》：你认为如何规范农村土地产权流转交易市场？
叶兴庆：最重要的是要确保农村土地产权流转公开、透明和规范。特别需要注意的是对农村集体财产权的流转，一定要在有形的市场上去交易，不能在私下交易。我在广东调研的时候发现，在一些农村因为村委会干部随意处置了农村集体财产，引发了村民的不满。
进城落户农民如何有偿退出“三权”？
《21世纪》：《意见》提出，进城落户农民是否有偿退出“三权”（ 承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权），应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。那么进城落户农民如何有偿退出“三权”？
叶兴庆：进城落户农民是否有偿退出“三权”，要看进城落户农民在城市就业和生活的情况，如果他在城市里安稳下来了，认为不再需要把农村土地作为未来生活的最后保障时，可以通过市场的方式有偿退出，退出价格也不能由政府定价。
但政府在这个过程中也可以有所作为。有学者曾经建议，能否成立一个公益性的农村土地收储公司。进城落户农民一家一户地有偿退出“三权”不便操作，那么可以由这家土地收储公司统一收购，收购后进行整理，再出租给农业的规模经营者。同为小农经济的法国就是这么做的，我认为我们可以借鉴这种做法。
实际上在地方已经有了类似尝试，比如在宁夏的个别县，用水库移民的扶持资金收购进城落户农民的承包土地，再发包给水库移民去耕种，这种方式既帮助进城落户居民实现了“三权”的有偿退出，也有效地为水库移民提供了安置方式，值得鼓励和推广。
《21世纪》：为了确保农民的土地承包经营权，这一权利是否应当从当前的用益物权升级为所有权？
叶兴庆：改革开放30多年来，农民获得的土地承包经营权的权能一直在扩张。根据《物权法》，土地承包经营权为用益物权的一种，其权能包括占有、使用和收益。尽管没有明确赋予农民处分权能，但实际上农民早已获得了出租、转让等部分处分权。十八届三中全会《决定》提出赋予土地承包经营权抵押、担保权能，这使农民获得的处分权进一步丰富。但处分权的重要组成部分——继承权仍未明确赋予农民，从这个意义上讲，土地承包经营权仍然是一种用益物权。