关于设施农业建设项目的审计思考

设施农业是在环境相对可控条件下，采用工程技术手段，进行动植物高效生产的一种现代农业方式，它能够突破地域、季节的局限性，显著地提高人们对农业生产环境 的调控能力，是有效实现农产品的规模化、多样化和商品化生产的重要途径。近年来，各级政府高度重视设施农业产业化发展，把发展设施农业作为“三农”工作重 心来抓，设施农业成为现代农业发展的一大趋势，财政资金投入规模明显加大。面对纷纷上马的设施农业项目，审什么、怎么审？通过审计实践，笔者认为可从七个 方面着手。

一审项目建设科学性。 首 先要从源头审起，立项的科学性决定了项目建设的必要性。例如某市开展设施蔬菜基地建设，要求一年内完成7万亩建设任务。从项目本身的立意来讲，是为了供应 保障、应急调控，是一件市民得实惠、农民稳定增收的好事，但是之前几十年蔬菜基地存量总规模才只有3万亩，一年内完成7万亩，一是短期内完成建设对业主来 说资金压力较大，钢材和人工市场需求突然加大，导致钢材价格抬高、劳动力不足，加大了建设成本。二是几万亩设施蔬菜基地完工投入使用，本地供应能力大幅增 加，外销渠道尚未打通，导致卖菜难，菜贱伤农，业主和农户种植蔬菜意愿不高，出现空棚或改种其他经济作物。所以项目建设应遵循客观规律，可行性和市场调研 不足导致执行出现偏差。

二审项目规划选址合理性。 设 施农业选址一般要求选择生态条件良好、地形地貌相对平稳、道路分布合理、作业路连通主干道等区域。所以审计中首先就要评价项目规划是否在现代都市农业发展 空间布局规划确定的区域范围内、地质条件是否合适。审计中常常发现项目计划变更较大，就是在项目立项环节，规划选址工作不到位造成。甚至是有的项目所处地 理位置比较偏僻，地形为丘陵地带，不利于连片建设，平整土地费用高，土壤不适合种植，不利于产销运输。这样的项目即使建成，也达不到预期效益。

三审项目土地利用合法性。 现 代设施农业一般根据设施基地面积和配套需求，集中建设包括流通、科技服务、农资供应、信息和检测、废弃物处理设施等功能的产销综合服务体。这些综合服务体 有的是永久性建筑，有的是临时性建筑，但不管性质如何，占用农用地均应经审核和备案。现实中，综合体普通存在违规占用基本农田、超标占用农用地等问题。尤 为突出的是有些永久固定性综合体设施超出了国家有关规定，甚至涉嫌非法占用基本农田或者基本农田以外的耕地。

四审项目工程管理合规性。 农 业设施项目补助政策一般以业主建设为主，政府“以奖代补”。但是农业项目建设特点是点多、面广、时间紧，主管部门存在只注重进度管理、忽视工程管理现象， 在业主的引进上把关不严，也没有严格执行农业项目建设程序，使少数资质不够、投资不足，甚至无农业生产经验、技术的业主，未经竞争就获取了项目，给项目建 设和后期运营造成问题。审计中要特别关注项目施工是否符合技术规范，是否存在偷工减料、虚报造价，违规招投标，或者违规转、分包给个人，项目质量达不到要 求，最终造成损失浪费等情况。

五审项目资金拨付规范性。 审 计要以资金为主线，财政资金流向那里就要审计到那里。审计中发现，农业项目业主整体素质参差不齐，有些主管部门未认真履行职责、监管不力，对业主和施工单 位财务等资料未作规范要求，项目资金未专账、专户管理，也无资金管理制度，导致白条收据、送货单、结算单等不合规原始凭证列报支出，甚至个别业主以虚假的 社会审计报告替代项目财务决算报告，造成支出真实性难以考证和国家税收损失。审计中要重点关注相关部门有无超进度、超范围拨付资金；有无重复立项、虚报造 价套、骗资金；将不达标项目纳入验收范围并拨付财政资金，并追踪查实截留、挤占、挪用、超额拨付或套骗资金流向。

六审项目建设运营效益性。 重 点关注项目立项、建设、运营的各个环节，有无立项不实或重复立项、违规变更、建设不达标，虚假验收，或项目业主投资不足等造成项目损失浪费情况；完工项目 有无闲置、撂荒、未种满种足，或挪作他用情况。评估产销综合体项目、生产体系项目建设运营是否实现项目建设方案预期效益，是否存在项目选址规划不切实际， 地理位置、土壤、地形等方面均不适合种植；业主缺乏种植、管理和营销的相关经验，经营模式不成熟，导致设施空置或改变用途；科技化及机械化程度不高，劳动 力成本偏高，导致种植效益不高；项目未充分发挥设施内种植效益，产销综合体显得可有可无，影响整体效益；生产体系建设不完善，特别是销售环节的建设不完 善，相关部门未加强对项目的日常引导及监管等等。

七审项目机制建立健全有效性。 项 目建设完工后，更重要的是后期的管护以及效益保障考核监管。有些项目建成后效益不高，甚至荒废，也有主管部门的制度措施跟踪不到位的原因。例如某个蔬菜项 目基地新建大棚188亩，由于三个股东内部产生较大分歧，建成后撂荒，其中一股东甚至用挖机将8个大棚边缘处损坏推倒。此事主管部门没有及时协调到位，在 社会上来了不良影响。因此，必须建立健全项目资产产权、长效管护、使用管理等一整套机制，保障财政投入资金的效益，保障设施化优势的充分发挥、形成规模效 应。（冷军红 杨开敏 马晓强）