六破六立 提升中期财政规划质量

　　中期财政规划有助于弥补年度预算的局限性，优化财政资源的再分配机制，提升政府治理能力。然而，如果规划编制过于笼统、规划和政策与预算的衔接度不够、编制方法不科学、缺乏运行管理等原因，将使中期财政规划形式大于实质，难以发挥预期的作用。为此，需要“六破六立”，加快完善制度基础，优化编制方法和技术控制，增强中期财政规划可操作性与约束力，进而提升政府的治理能力。

　　破———财权分散

　　立———统一财权

　　由于大量财政支出权分散在多个职能部门，导致财权碎片化。这一问题，不仅造成财政资金的浪费和低效使用，而且是对国家治理能力的肢解和损害。这也影响了中期财政规划编制和运行质量，无法有效统筹财政资金，一些重点和优先支出项目无法得到充分保障。财权的分散和碎片化已成为制约中期财政规划的一个重要因素。为此，需要规范财政部门与其他部门的预算关系，在统一财力、统一分配的基础上，构建“大预算”。不仅要把所有的财政资金装进“笼子”，而且要真正做到收支脱钩，统一纳入预算、统筹使用。改革完善一些部门的预算分配权，将这些分配权优化到财政部门；或者是采取循序渐进的方式，优化编制程序，建立财政部门与其他部门的协作机制，逐步将分散于其他部门的一些预算权力并入财政部门，改变这些部门掌握大量财政资金分配权的状况，减少非正式的预算权力的影响，渐次实现财权统一。同时，需要统一、协调预算体系，使公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算有机衔接，纳入统一的“大预算”，以全面反映政府收支总量、结构和管理活动。

　　破——规划、政策与预算衔接不够

　　立———三者有效衔接

　　财政资金能否在短期与中长期、不同项目之间得到有效配置，依赖于政府规划、政策与预算的衔接度。一方面，中期财政规划能否在中期内统筹安排财政资金，成为政府规划、政策能否得到落实的保障。如果不能与预算衔接，规划和政策就会失去财力支撑的基础，成为“镜中花、水中月”。另一方面，如果不能依据规划和政策对财政资金做出统筹安排，无法体现政策的优先性和重点，中期财政规划也就无法实现预期的目标，影响公共资源的优化配置。此外，还应注重预算内部的衔接情况，即中期财政规划与年度预算的衔接度。从国内外实践来看，无论是试点地区中期财政规划受挫，还是一些发展中国家中期预算结果不理想，一个重要原因就在于政府规划、政策与预算的衔接度不佳。做好政府规划、政策与预算之间的衔接，主要抓好两个方面：一是做好三者之间的衔接。三者衔接的前提是规划和政策的科学性和可行性。唯有如此，政府规划、政策才能为中期财政规划提供指导和支出重点，中期财政规划也才能对政府规划和政策的落实提供有效支持。二是做好预算内部的衔接，即中期财政规划和年度预算的衔接。中期财政规划应当与年度预算紧密结合，指导和约束年度预算，年度预算应当在中期框架中去编，而不是把它抛开，解决部门规划与预算“两张皮”的问题。

　　破———绩效与中期预算规划各行其是

　　立———二者有机融合

　　虽然一些地区开展了绩效预算管理试点工作，但绩效的评价结果并没有很好地运用到中期财政规划中，并且限于年度的绩效预算管理很难有实质性意义。缺乏跨年度的绩效管理很难对中期财政规划形成实质性制约。绩效管理的目标是提高资金使用效率，而中期财政规划则是在超越一年的中期时间内，实现资源的合理、优化配置，二者融合不仅是实现各自目标的内在要求，而且可以相互促进。如果脱离了年度绩效管理，中期财政规划的约束力就会减弱，不利于提高公共品质量和公共服务水平。如果仅考虑年度内的绩效管理，而忽视中长期的绩效管理，可能导致评价目标和结果的片面性，这与绩效管理的实质相背离。为此，应实现二者有机融合，将绩效和责任约束理念融入中期财政规划的全过程，提升财政资金的整体、长远使用效果。首先把中期绩效目标和资金盘子确定下来，然后把中期绩效目标分解到各年度进行考核，跟踪评价，并在年度预算中确定实现目标的具体路径、措施。同时，根据每年的绩效评价情况，对中期财政规划进行调整和更新，使中期财政规划更具科学性和可操作性。此外，中期财政规划与绩效管理有机融合，需要完善预算绩效评价指标体系，以反映中期财政规划运行的产出、效率和社会满意度。

　　破———形式大于实质

　　立——中期财政规划的约束力

　　约束力不强，形式大于实质，是中期财政规划质量不高的一个重要原因。一是缺少硬约束指标体系框架。对于中期财政规划实现的目标、项目支出限额的确定等缺乏一整套硬约束指标体系，并且分年度的分解目标和实施计划也缺少明确的落实方案，从而使中期财政规划显得较为“空洞”。二是与绩效预算管理脱节。正如前文分析，绩效的评价结果并没有很好地运用到中期财政规划中，削弱了中期财政规划的约束力。实现中期财政规划的预期效果，须以保证其约束力为前提。为此，应从两个方面着手：一是加强数量约束。用于各类项目支出的财政资金对拥有相应事权的单位产生一定的约束性。这涉及各类财政资金管理与分配部门的自由裁量权、事权与支出责任、支出上限和总额的控制及分解等诸多问题。二是加强质量控制，亦即对财政投入的回报要求，也就是各类财政资金产生了多少经济和社会效益。这涉及各类支出的效果、相关部门权力与责任的匹配等一些问题。通过数量与质量控制，防范财政投入风险，提高财政资金使用效益。

　　破———简单预测

　　立——科学的收支预测体系和方法

　　科学的测算工具和方法，是实施中期财政规划重要的基础和保障条件之一。如果缺乏科学的测算工具，就很难对宏观经济和政府规划的预测以及中期财政规划中的收支估算、战略性排序提供有效支持。从一些地区实践来看，缺乏科学的测算工具，在收入与支出以及一些项目的发展前景上，出现“远的看不清、近的看不准”现象，影响了中期财政规划的质量。为此，需要建立科学的收支预测体系和方法，对未来宏观经济增长、财政收入、各类支出以及预期取得经济社会效益等作出预估，以便为预算提供有力支持。应该说，预估越接近未来的真实情况，越有利于中期财政规划的实施。

　　破——运行管理缺失

　　立——更新机制

　　从实践来看，一些地区认为中期财政规划制定之后，就等同于完成了此项任务，而没有对其实行运行管理。这也是影响中期财政规划质量的一个重要原因。中期财政规划不是“一劳永逸”。在内外部环境变化的影响下，中期财政规划在运行中，面临可能由资金、技术发展、项目成熟等引起的诸多不确定性和风险，这就对初期的预测和运行条件产生冲击。为了保证中期规划的顺畅运转，并能符合环境变化的影响，需要对中期财政规划进行更新，这也意味着中期财政规划应具有发展性，以应对形势的变化。

　　需要指出的是，更新机制属于中期财政规划的科学、合理行为，其目的是为了降低不确定性，维护中期财政规划的公信力和约束力，但这一机制不应成为肆意修改中期财政规划的理由，这样会适得其反，降低其约束力。建立中期财政规划的更新机制，需要根据每年预算执行情况和各项事业发展中出现的新问题，对相关各类发展目标和支出指标、评价指标进行调整、修改和更新，以避免规划与实际脱节，增强中期财政规划的可操作性。此外，应将更新机制与预算绩效评估结合起来，根据绩效评估更新中期财政规划，以便更好地统筹财政资源，使其更适应未来的需要和绩效目标。（陈龙）