“会议纪要”可否作为行政复议受案范围

【案情】 2012年11月11日，某县经济开发区管委会通过大力招商引资，与世界500强企业某装备制造股份有限公司签订投资协议，约定项目占地“零地价”，由开发区管委会负责征地补偿事宜。11月15日，开发区管委会组织有关部门召开会议，就征地补偿工作进行了安排部署，以低于省划定的区片价10%的标准明确了征地价格和赔偿金额，制作了《关于开展项目占地征收工作的会议纪要》，并于11月20日在开发区所辖各村张贴公示，随后开始组织实施。村民得知这一情况后，认为管委会作出的《会议纪要》不符合国家法律、法规规定的征地补偿标准，是不合理的，先是通过信访渠道寻求解决未果，后于2013年1月5日向某市人民政府提出行政复议申请，要求予以撤销。某市政府受理案件后，经认真审查，最终以某经济开发区管委会作出《会议纪要》的具体行政行为违反法律强制性规定，严重损害农民利益为由，撤销了该会议纪要。

【评析】复议机关对本案归纳了三个焦点问题：一是“会议纪要”可否作为行政复议案件的受案范围；二是某县政府作为被申请人是否适格；三是“会议纪要”的法律效力如何。现一一简要分析如下：

首先，“会议纪要”是党政机关在行政管理过程中用于记载和传达有关会议情况和议定事项的具有法定效力和规范格式的文书，是党政机关讨论和决定问题的过程记录，目的是为最终解决某一具体问题和专项事项提供依据。由于“会议纪要”通常是党政机关的内部决议，在转化为对外发生法律效力的行政行为之前通常并不具有法律上的强制执行力，也不会对当事人的权利和义务产生直接的影响。笔者认为，对“会议纪要”是否能申请行政复议，应当根据情况区别对待：如果“会议纪要”作出后，还在行政机关内部未对外发生法律效力，没有对当事人产生任何实际影响，只是内部决议，不具有可直接执行力，当事人则不能对“会议纪要”申请行政复议。如果“会议纪要”的内容是确定的，由内部决议直接转化为外部的具体行政行为，并付诸实施，此种情况下，当事人不服就可以作出“会议纪要”的行政机关为被告申请行政复议。由于本案中的《会议纪要》内容确定并已组织实施，形式要件送达给了村民，实质要件对村民的权利义务发生了实质影响，对外发生了法律效力，因此村民有权对《会议纪要》申请行政复议。

其次，《行政复议法》第十条第四款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”那么，对地方政府设立的派出机构作出的具体行为不服，被申请人的角色是由地方政府担当，还是由该派出机构担当？对此，《行政复议法实施条例》第十四条规定：“行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。”本案中，虽然《会议纪要》是某县经济开发区管委会作出的，但该管委会是县政府为加强对开发区的管理而设立的派出机构，村民将县政府作为被申请人，符合法律规定，是正确的。

第三，由于“会议纪要”仅是党政机关的内部决议，不是规范性文件，无法上升到法律、法规、规章的高度，其效力远远低于上述法律文件。就本案来讲，某县经济开发区管委会作为县政府的派出机构，以明显低于国家法律、法规规定的标准制定征地价格和补偿金额，它所形成的《关于开展项目占地征收工作的会议纪要》，违反了国家法律法规的强制性规定，复议机关依法撤销该《会议纪要》是正确的，有效维护了村民的合法权益。