新形势下深入推进政策执行跟踪审计的思考

摘要： 政策执行跟踪审计是国家赋予审计工作的一个新的职能和作用，是审计顺应国家发展新形势的内在要求，是审计服务“四个全面”战略布局的必然担当。新的历史条件下，政策执行跟踪审计将成为审计新的工作常态和工作重点，是国家审计发展进程中肩负的新的历史使命。深入研究和推进政策执行跟踪审计工作，当好政策落实的“督查员”，将使审计在“打通政令畅通最后一公里”中发挥重要作用，促进审计监督在更高层面、更广范围、更深层次服务于整个经济社会发展全局。

主题词： 政策执行 跟踪审计 思考

政策执行跟踪审计是国家赋予审计工作的一个新的职能和作用，是审计顺应国家发展新形势的内在要求，是审计服务“四个全面”战略布局的必然担当。2014年10月，国务院发布《关于加强审计工作的意见》，强调要充分发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用，持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，政策执行跟踪审计浮出水面；2015年5月，审计署办公厅印发《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见(试行)》明确了跟踪审计的目的、审计对象等七项内容，强调跟踪审计要重点抓好“四个抓手”，即重大项目完成情况、重点资金保障情况、重大政策落实情况和简政放权推进情况，政策执行跟踪审计渐成体系。深入研究并积极推进政策执行跟踪审计，当好政策落实的“督查员”，将使审计在“打通政令畅通最后一公里”中发挥重要作用，促进审计监督在更高层面、更广范围、更深层次服务于整个经济社会发展全局。

一、政策执行跟踪审计的特点

一是审计内容空前拓展。 政策执行跟踪审计强调围绕重大项目完成情况、重点资金保障情况、重大政策落实情况和简政放权推进情况这“四个抓手”，突出对国家重大决策部署和政策措施是否落实到位进行监督，超越了传统以被审计单位财政财务收支以及有关经济活动为主要监督内容的审计范畴，审计内容空前拓展。

二是审计对象更加多元。 《 实施意见(试行)》中明确指出：政策执行跟踪审计的对象，包括中央各有关部门和各级地方政府，必要时延伸审计相关企事业单位、社会组织和项目建设单位等。由于政策执行跟踪审计内容的拓展，政府机关、企事业单位、社会组织、项目建设单位等等均可能成为审计对象，造成审计对象的外延性更加多元，更趋广泛。

三是审计过程更加常态。 国务院《意见》要求，持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，审计署《实施意见(试行)》确立了政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计以一个自然年度为一个审计周期，持续开展，说明政策执行审计作为保障国家重大决策部署落实的一项重要举措，将会是审计部门今后一段时间内周期性、常态化的工作。

四是成果运用更加有效。 涉及国家层面的重大政策措施和宏观调控部署落实情况也是各级地方政府工作的重点和百姓关注的热点，各级党委政府十分重视。通过政策执行跟踪审计，揭示重大政策措施和宏观调控部署贯彻落实中存在的问题，关注经济社会发展过程中出现的新情况、新问题，分析问题产生的原因，有针对性提出对策建议，将有助于审计工作与国家治理更好融合，将有助于审计成果更多纳入领导决策，更好当好经济发展的“助推器”。

二、目前政策执行跟踪审计存在的问题

一是制度规范尚不健全。 《 实施意见(试行)》对政策执行跟踪审计这项工作进行了规范，提供了一个基本的制度基础，但政策执行跟踪审计仍然处在起步阶段，还没有颁布专门的审计规范和审计指南，在审计工作当中和以往的预算执行、财务审计等传统审计项目相比，缺少经验方法可寻，更缺乏审计技术和方法方面的指导，还没有系统性的审计指南和审计规范，审计机关跟踪介入的时机、跟踪组织方式、程序、内容和重点等仍然处于探索阶段，尚未形成一套行之有效的制度规范。

二是评价标准体系尚不明确。 政策执行跟踪审计主要是看宏观政策措施的贯彻落实情况，贯彻落实情况的好坏，标准是什么，怎么评估，目前还没有建立政策执行情况的严格的评价体系。与财务收支、预算执行的合规性、合法性相比，政策的执行情况或者说政策实施效果的显现本身需要一个过程，某一项政策是短期利好，还是长期利好，不同审计人员可能有不同的认识，政策执行情况还缺少一个明确的参照物，评价体系还没有完善和规范，如何科学评价和评估，是我们审计实践过程中面临的难题。

三是人员知识结构尚不匹配。 政策执行跟踪审计是宏观与微观相结合的审计，理论性、政策性、专业性和综合性都比较强，审计程序与方法更加复杂。审计人员不仅要具备传统的审计专业知识和技能，还需要通晓和掌握经济学、政策学、金融学等多方面的专业知识和技能。当前基层审计人员知识结构普遍较为单一，善于传统的财政财务收支审计，缺乏宏观和综合分析问题、解决问题的能力，同时繁重的审计任务无法保证审计人员有充足的时间和条件对重大政策措施进行专业、系统的学习、研究，造成审计过程中政策理解把握不到位，审计内容重点不突出，与开展政策执行跟踪审计所需要的知识储备还有一定差距。

四是审计监督合力尚未形成。 政策执行跟踪审计是一项复杂的系统工程，涉及到政策措施的贯彻落实、经济运行安全、项目建设推进、资金管理使用、权力运行监督等方方面面的工作，领域广、事项多、审计难度大，仅靠一个审计组或一个审计部门的力量，跟踪审计推进速度慢，发现问题层次低，问题整改落实难度大，审计监督难以达到预期效果。

三、推进政策执行跟踪审计的几点探索

一是探索建立健全政策执行跟踪审计的制度规范。 要借鉴其他审计项目已经成熟的制度规范，审计指南、审计准则以及审计规范，结合审计实践，不断探索，逐步建立明确的具有可操作性的政策执行跟踪审计规范、审计制度和相应地审计质量控制体系，进一步地规范政策执行跟踪审计的程序和相关的行为。

二是探索构建政策执行跟踪审计评价指标体系。 要根据审计内容的发展变化，针对不同审计内容设置相应科学合理的绩效指标和标准，使评价指标体系更具针对性和可操作性，指标设置要把握好相关性、重要性、客观性、准确性、谨慎性原则，合理、灵活地选择多门类评价指标，采取定量与定性相结合方法，为政策执行情况提供综合衡量尺度。

三是探索加强审计专业人才队伍建设。 首先，加强自我学习着力提升审计人员综合素质。重大政策具有很强的时效性，审计人员必须时刻关注各类重大政策的变动，主动收集新政策并加以学习研究，增强审计人员对新政策的获取与理解能力，提高职业敏锐性和洞察力。其次，审计机关要注重现有审计人员的知识更新。可采取“请进来，送出去”等多种渠道，通过开展专业培训和成果交流等形式，帮助审计人员开阔视野，提高专业水准。再次，对专业程度要求较高的生态环境、资源利用和保护等项目的审计，可按照国务院《意见》精神，探索向社会购买审计服务，逐步探索设立辅助审计专家库，外聘具备专业知识和技能的专家加入审计组，增强审计组的专业胜任能力，提高审计建议水准和审计工作质量。

四是探索建立联动机制形成监督合力。 首先是建立审计部门内部的联动机制，打破处室科室界限，整合审计部门资源，科学搭配审计力量，全局一盘棋搞好政策执行跟踪审计工作。其次是建立审计部门上下级间的联动机制。上级单位要及时传达新的指示精神，定期组织集中培训，学习研究审计过程中发现的普遍性、倾向性问题，指导下级单位有针对性的开展工作；下级单位要及时与上级单位沟通审计中遇到的疑点、难点和政策性问题，及时化解和消除审计障碍。再次是要建立政府部门间横向联动机制。政策执行项目审计周期长、时效性强，应推动建立健全部门联动协调例会制度，会同政府督查部门、纪检监察、发改委、财政局、各项目监管单位等部门，定期会商审计过程中需要协同解决的问题，做到及时发现问题，及时查找问题根源，及时剖析原因，分清各项政策措施落实不到位的责任主体，及时提出明确的改进措施和建议，形成监督合力，促进政策执行跟踪审计效果彰显。（梅刚）