关于PPP项目审计的几点思考

            PPP公私合营管理模式越来越受到社会的关注，这种模式能有效缓解政府资金压力，盘活社会资本，对推动地方经济发展起着促进作用。所以近年来得到各级政府重视和支持，并引来一次PPP项目建设浪潮。以此同时， PPP项目模式在建设运营环节中如管理不善，有可能会出现贪污、腐败和利益输送等问题。因此，要充分发挥审计在权力的制约和监督中的作用，有效杜绝类似问题的发生显得尤为重要。下面从PPP项目能否审，怎么审这两个角度进行剖析，仅供大家参考。
            一、PPP项目审计能否审？
审计法及其实施条例规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。”上述规定从投资主体和资金性质的角度确定了投资审计范围。PPP模式公共项目从投资主体和资金性质的角度看，不属于审计的法定范围。2015年3月，国务院办公厅印发《关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》（国发办[2015]12号），对投资审计项目进行了明确的界定，提出“审计部门要加强对政府投资项目、国有企业投资项目以及政府和社会资本合作等建设的其他公共工程项目的审计监督”。安徽省近期也出台《关于加强全省政府投资审计工作指导意见》的通知明确要求“对使用公共资金和公共资源的重大公共工程和基础设施项目，包括政府和社会资本合作建设的社会经济建设项目实施审计监督。”
这些都属于部门规章性质，不属于法律法规，不能作为审计的法定授权依据。目前缺乏PPP模式完整法律体系，现有部门规章法律效力不高，加快PPP项目的立法进程，明确社会资本和政府权责，推动PPP规范运行和健康发展迫在眉睫。审计部门现阶段应根据《财政部发布PPP项目合同指南》中相关要求在 PPP 项目合同中约定一些保障政府方在建设期的监督和介入权利的条款。PPP合同中要约定审计监督权限和范围，目前项目各方只能按合同的条款来确定和约束双方权利和义务。
            二、PPP项目审计怎么审？
            1、PPP项目前期立项审批阶段的审查。
发改委2014年12月发布《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，规定：“明确实施主体。按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作”。 财政部印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金[2016]92号）第四条 ：“政府发起PPP项目的，应当由行业主管部门提出项目建议，由县级以上人民政府授权的项目实施机构编制项目实施方案，提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。”
审计应重点关注PPP项目是否严格按程序进行实施，尤其前期评估，方案编制是否进行物有所值评价，财政承受能力论证等通过《评审标准》建成PPP项目库。
            2、项目合同谈判和签订阶段审查
PPP通常以政府和社会资本签订合同的形式来实现，按照社会资本承担的风险大小和介入的程度高低，社会资本在合同期内承担设计、建设、运营、维护基础设施等工作，通过政府付费、使用者付费、缺口补贴等机制获得合理投资回报。我国目前大力推广的PPP模式正是以基于特许经营权合同为主。PPP合同种类较多，涉及项目建设合同、管理合同、租赁合同、特许经营权合同等。审计人员主要通过建设程序的规范性及招投标、合同管理等重点环节的真实性和合法性开展管理审计。
          3、项目成本进行核算
这涉及到工程造价和财务相关领域。审计人员在建设期应该围绕资金这边主线，审计以资金筹集、使用的合法合规。PPP项目主要以社会资本投入为主，政府审计主要关注资金投入的质量。PPP模式公共项目的成本核算应该成为政府审计的重点，应特别关注在项目建设和经营环节多结算工程价款、虚假合同套取资金、管理费用偏高、变相违规举债等问题。
          4、项目绩效审计
PPP协议中相关绩效考核是很重要的环节，直接关系项目能否顺利开展。政府会在不同阶段对PPP项目公司进行考核，主要考核是否严格按合同履行，有没取得预计的成效。审计应以项目关联方的利益为主导开展项目绩效审计并进行评价。一般依据合同约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩。审计要合理划分项目各方权责，重点关注社会资金取得的成效。
            最后，对于PPP项目审计应始终遵循法律意识和契约精神，切实遵守现行的相关法律及政策，认真履行审计职责，才能有效对PPP项目进行规范和监督。（张淼）