当好“守护神” 搞好监测预警——浅谈工商和市场监管部门在打击非法集资活动中的法律地位、作用及监管措施

　　当前，有人利用投资公司、合作社、农业科技公司、牧业公司等企业名义，以高息为诱饵向社会非法集资，引发大量社会问题，甚至激化社会矛盾。非法集资活动最先出现在浙江省温州，逐渐蔓延到内蒙古、河北，再波及到江苏、湖北、山西、甘肃、陕西、安徽等地。最令人担忧的是，非法集资活动有在全国范围内泛滥的趋势。由于非法集资具有隐蔽性、伪装性和欺骗性，往往打着各种理财的旗号，巧立名目，通过报纸、电视等新闻媒介大肆进行广告宣传，并以高额回报为诱饵，非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，侵害社会公众合法权益，严重扰乱金融秩序，影响经济建设和社会稳定。所以，笔者认为，作为市场监管者，在服务地方经济发展的同时，有必要对非法集资活动进行研究，以探究其规律，有的放矢地加强监管，对非法集资行为进行全方位、多层面的监测，才能有效地防范不良后果。
           
　　一、在打击非法集资活动中，工商和市场监管机关的法律地位与作用
     
　　《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第六条规定：“非法金融机构和非法金融业务活动由中国人民银行予以取缔。非法金融机构设立地或者非法金融业务活动发生地的地方人民政府，负责组织、协调、监督与取缔有关的工作。”
         
　　《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》（银发[1999]41号）直接点明：“对非法金融机构，由该机构所在地的人民银行认定和取缔；对非法金融业务活动，由行为发生地的人民银行认定和取缔。”
         
　　国务院办公厅《关于依法惩处非法集资有关问题的通知》（国办发明电〔2007〕34号）规定：“省级人民政府要把依法惩处非法集资列入重要工作议程，加快建立健全本地区依法惩处非法集资的工作机制和工作制度，做好相关工作。”“发现问题后，要组织当地银监、公安、工商等部门提前介入，开展调查取证工作。对社会影响大、性质恶劣的非法集资案件，要采取适当预防措施，控制涉案人员和资产，保护证据，防止事态扩大和失控”，“依法惩处非法集资工作政策性强，情况复杂，有关方面要加强协调，齐抓共管。有关部门要逐步建立健全反应灵敏、配合密切、应对有力的工作机制，增强工作的针对性和有效性。行业主管、监管部门要将防控本行业非法集资作为监督管理的重要内容，指定专门机构和人员负责，建立日常信息沟通渠道和工作协调机制，认真做好非法集资情况的监测预警工作。”在这个通知中，其中的“有关部门”“监管部门”就包括工商行政管理部门，也就是说，工商行政管理部门负责对非法集资活动进行监测预警工作。
         
　　综上所述，打击非法集资活动是各级人民银行的法定职责，地方各级政府负责协调。而工商行政管理机关在打击非法集资活动中，只是负责监测工作。如果发现经营者涉嫌非法集资尚未构成犯罪的，应及时移送银行业监督管理部门处理；构成犯罪的，及时移送公安机关处理；属于工商和市场监管部门依法监管的，由辖区工商和市场监督管理部门处理。
         
　　二、工商和市场监管机关应履行法定职责，对非法集资活动进行全方位、多层次的监测、预警，切实当好“守护神”
           
　　（一）加强注册登记监管，有效防范非法集资隐患
         
　　1、把好企业名称核准登记关。实践中，大量的非法集资活动是以“投资公司”“农业专业合作社”“担保公司”等名义出现，所以，在企业名称核准登记过程中，负责登记注册的工商人员应严格审核寄卖行、典当行、小额贷款、融资性担保机构、汽车租赁公司，以及对申请公司名称中含有 “投资”“投资咨询”“投资管理”“投资理财”“理财” “理财服务”“抵押贷款信息咨询服务”“抵押贷款中介服务”“担保”“财务管理”“非融资性担保”等字号名称的，要特别注意。
         
　　2、谨慎核准企业的经营范围。不允许出现让一般群众误以为可以“投资”“集资”“交易”的内容。在审核市场主体的经营范围中，对经营范围中含有“投资管理”“投资咨询”“融资担保”“融资咨询”“小额贷款”“贷款咨询”“贷款服务”“典当”“担保”等内容的，要进行清理和规范；在投资咨询公司的经营范围中取消“投资、投资咨询”用语，对一般性的投资咨询公司不予核准“融资、理财”等金融类业务的经营范围。
           
　　3、检查投资公司、小额贷款公司是否变更住址及擅自设立分支机构。加强属地监管工作，对名称中带有“投资”“理财”“投资理财”“理财服务”“投资咨询”“抵押贷款信息咨询服务”“抵押贷款中介服务”等字样的企业和个体工商户进行专门的检查，检查是否在核准的经营地址之外设立分支机构，逃避监管，进行非法集资。
         
　　（二）加强广告监管，切断非法集资活动的广告宣传
         
　　众所周知，各类投资类公司进行非法集资时，恨不得让全天下人都相信他们，将所有储蓄借给他们，而广告是他们对外宣传的主要途径。为此，工商和市场监管部门要加强集资类广告的监管。
         
　　1、监管广告媒介，包括报纸、期刊、电视、广播、散页、招贴、宣传册、车体、电子显示屏、灯箱、互联网、手机短信等。
         
　　2、监管广告内容是否含有非法集资、虚假贷款、非法金融中介、投资咨询业务、金融咨询、贷款咨询、代客理财、代办金融业务和咨询等金融类广告。
         
　　工商和市场监管部门应加强广告专项监测检查，加大对报纸、电视、广播、杂志、互联网等大众传媒的广告监测力度，对发现涉嫌非法集资广告的线索及时提请有关部门认定，依法查处有关部门认定的非法集资活动涉及的违法广告。
         
　　继续严厉打击投资类企业广告违法行为，对发布含有涉及非法集资内容的广告依法严厉打击，切实保障人民群众合法权益，维护社会稳定。同时，采取倒查法，将非法集资广告作为案件的线索和证据，查处高息吸收存款，以股票、基金名义集资入股，擅自发行证券、债券等非法集资活动。
         
　　（三）加强合同监管，从合同中发现非法集资的线索
         
　　工商和市场监管部门应依法开展合同指导服务；依法查处非融资性担保、投融资中介、各类投资公司利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为；指导经营单位规范合同行为，对承诺绝对高额回报、有奖存款、频繁分红以及收取订金、押金、保证金、风险金等潜在风险的格式条款进行纠正，制止和查处设置合同陷阱、进行合同欺诈的非法集资合同。
         
　　（四）从经济检查工作中加强对非法集资活动的监管
         
　　经济检查历来是工商行政管理部门的“拳头”，有权对辖区内所有经济主体的经营行为进行监督、查处。经检人员可以在日常办案中发现涉嫌从事高利贷业务及非法集资的线索；投资公司只是众多公司的一种，首次出现“投资公司”的概念是原《公司法》第二十六条“有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额。公司全体股东的首次出资额不得低于注册资本的百分之二十，也不得低于法定的注册资本最低限额，其余部分由股东自公司成立之日起两年内缴足；其中，投资公司可以在5年内缴足”，2014年修订《公司法》时取消了这一条款。鉴于相关规定不多，许多经检人员不知如何对投资公司进行检查，笔者不妨以投资公司为例谈一下企业之间借贷的法律规定及如何对投资公司进行检查，以便发现非法集资的线索。
         
　　首先，企业之间是可以有条件地进行民间借贷的。起初我国法律不承认企业之间的民间借贷。《最高人民法院关于对企业借贷合同借款方逾期不归还借款的应如何处理问题的批复》中明确规定，企业借贷合同违反有关金融法规，属无效合同。中国人民银行发布的《贷款通则》第六十一条规定：“各级行政部门和企事业单位、供销合作社等合作经济组织、农村合作基金会和其他基金会，不得经营存贷款等金融业务。企业之间不得违反国家规定办理借贷或者变相借贷融资业务。”第七十三条规定：“行政部门、企事业单位、股份合作经济组织、供销合作社、农村合作基金会和其他基金会擅自发放贷款的；企业之间擅自办理借贷或者变相借贷的，由中国人民银行对出借方按违规收入处以1倍以上至5倍以下罚款，并由中国人民银行予以取缔。”由此可见，当时法律认定企业之间的借贷是违法的。投资公司属于企业之一，也就是说，投资公司是不允许直接向其他企业进行借贷的。
         
　　后来，随着经济形势的不断变化，法律界开始逐步转变了企业之间借贷为无效合同的态度。最高人民法院于2015年8月6日颁布的、于2015年9月1日生效的《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（以下简称：该《规定》）第一条第一款及第十一条开始转变了企业之间借贷无效的“一刀切”观点，开始有条件地承认企业之间的借贷为合法借贷。该《规定》第一条第一款规定：“本规定所称的民间借贷，是指自然人、法人、其他组织之间及其相互之间进行资金融通的行为”，第十一条规定“法人之间、其他组织之间以及它们相互之间为生产、经营需要订立的民间借贷合同，除存在合同法第五十二条、本规定第十四条规定的情形外，当事人主张民间借贷合同有效的，人民法院应予支持”，而《合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”；该《规定》第十四条内容是“具有下列情形之一，人民法院应当认定民间借贷合同无效：（一）套取金融机构信贷资金又高利转贷给借款人，且借款人事先知道或者应当知道的；（二）以向其他企业借贷或者向本单位职工集资取得的资金又转贷给借款人牟利，且借款人事先知道或者应当知道的； （三）出借人事先知道或者应当知道借款人借款用于违法犯罪活动仍然提供借款的；（四）违背社会公序良俗的；（五）其他违反法律、行政法规效力性强制性规定的”，法院明确规定了将企业与企业之间的借贷有条件地认定为有效。根据该《规定》第十一条之规定，企业与企业之间的合同的有效是要限定这个合同是为生产、经营需要而订立的借款合同。如果作为一个生产经营性企业不搞生产经营，变成一个专业放贷人，把钱拿去放贷，甚至从银行套取现金再去放贷，是不行的。司法解释规定这样的合同就会被认定为无效。同时，在解释中还规定了如果企业向其他企业借贷，或者从本单位职工集资，本来是为本单位的生产经营需要，但却没有投入企业经营，而去放贷，这也要认定为无效。所以，该《规定》对企业的放开是有限度的放开，企业之间如果有闲散资金，因为对方是为了生产经营需要，而不是为了借钱去放贷，这种合同应当是有效的，仅限于这个范围。
         
　　其次，财政部于2004年10月25日制定的《投资公司会计核算办法》对“投资公司”进行了界定：“中华人民共和国境内依法成立的专门从事长期股权投资或长期债权投资等活动的企业，即指没有取得金融业务许可证的非金融企业。”对于“长期股权投资”的解释，最初出现在《企业会计准则第2号——长期股权投资》（2006年2月制定、2014年3月修订）第二条：“本准则所称长期股权投资，是指投资方对被投资单位实施控制、重大影响的权益性投资，以及对其合营企业的权益性投资”，并对什么是“控制”“重大影响”做了界定。
         
　　所谓“长期债权投资”，是指企业购买的各种一年期以上的债券，包括其他企业的债券、金融债券和国债等。债权投资不是为了获取被投资单位的所有者权益，只能获取投资单位的债权，债权投资自投资之日起即成为债务单位的债权人，并按约定的利率收取利息，到期收回本金。
         
　　虽然国家现在已经开始有条件承认企业之间可以为生产、经营而进行借贷，但投资公司不是生产、经营公司，所以投资公司向外投资时必须委托金融机构向其他单位贷出，并不是直接贷款给其他单位。所以，投资公司向外投资时，必须委托银行。在《投资公司会计核算办法》中，增设了“短期委托贷款”与“长期委托贷款”科目。“短期委托贷款”是指核算投资公司按照有关规定委托金融机构向其他单位贷出的期限在1年（含1年）以下的款项，“长期委托贷款”是指核算投资公司按照有关规定委托金融机构向其他单位贷出的期限在1年（不含1年）以上的款项。
         
　　依据上述规定，经检部门在对投资公司进行检查时，第一步先核查投资公司的资金是否为本公司的注册资本；第二步核查投资公司是否存在向其他单位或个人借款的行为；第三步核查投资公司是否存在向其他单位或者个人进行贷款的行为；第四步，核查投资公司是否存在委托金融机构进行借贷的行为。如果发现投资公司存在向其他单位或者个人借款的行为，同时又存在未通过金融机构在向第三人贷款的行为（如果检查的公司系非投资公司，就应该核查该公司的借贷行为是否是为了生产和经营的需要，即进一步核查借贷资金的流向），那么，该投资公司就存在非法集资的嫌疑，应重点监测，收集必要的证据，然后向银行监管部门移送，由银行监管部门认定。
           
　　（五）消费者投诉监管
         
　　由于非法集资是面向全社会的，当集资者还不起贷款时，权利人就会采取各种方法挽回自己的损失。其中，会向工商和市场监管部门投诉，这样，工商和市场监管部门就可以掌握非法集资的线索，进行检查。
       
　　（六）加强企业公示信息监管
         
　　依据相关法律、法规，对非融资性担保、投融资中介、各类投资公司的公示信息进行专项抽查。对于企业公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假的，按照规定程序将其列入经营异常名录，并予以公示。
           
　　三、打击非法集资的建议
         
　　（一）建议工商和市场监管部门建立自己的专业人才库。打击非法集资需要培养精通法律、金融、会计知识的复合型人才，所以建议上级领导机关不断培训执法人员，加强金融、会计方面的知识，以准确地打击非法集资。
         
　　（二）建议大力发展民营金融机构。非法集资之所以产生，有其深刻的历史背景与现实因素，其中之一就是金融机构不能及时向企业提供足额贷款。因此，需要选择有实力、信用好的社会资本发起设立自担风险的民营银行、融资（金融）租赁公司等，积极争取消费金融公司试点。鼓励民间资本参与地方金融机构重组改造，对参与地方金融机构风险处置的民营企业，可适当放宽持股比例。其中，对参与高风险农村信用社并购重组的，可阶段性超出规定比例。稳步推进小额贷款公司试点工作，重点发展科技、扶贫等多形式小额贷款公司。加强对典当行业的监管，推动其结构调整和业务创新。依据国家法律、法规，组织指导基层供销社及农民专业合作社自愿、依法在合作社内部、社员之间封闭开展资金互助合作。按照严格规范、加强管理、风险可控的原则，探索供销合作社发展合作金融和保险等农村金融业务。以发展多层次、多类型创业投资和产业投资基金为重点，扶持一批天使投资基金，做大一批创业投资基金，组建一批并购投资基金、成长型企业股权投资基金，设立一批夹层投资基金，形成结构合理、功能完善的基金业发展格局。
         
　　（三）建议各级政府建立合法的融资机构，规范发展民间融资。按照“引导发展、创新管理、防范风险”的原则，全面加强民间融资管理，制定管理意见，建设公平竞争的融资市场，将民间融资培养成为多层次的现代金融市场体系的重要力量。规范发展农村合作金融、民间资本管理公司、民间借贷登记服务机构，建立民间融资组织登记备案制度，有序对接民间资金的供给和需求，推动民间融资阳光化、规范化发展。
           
　　（四）加强宣传教育，防患于未然。引导群众认识非法集资的危害，加强宣传提高公众风险意识。积极会同相关部门，利用广播电视宣传，开辟报纸专栏，在市区主要街区设置宣传展板、开展咨询活动、发放宣传资料等形式，大力宣传非法集资的危害性以及依法惩处非法集资的法律法规，向广大市民和消费者通报非法集资的新形式和特点，揭露一些非金融机构发布的“应急贷款”“贷款担保”“大小额贷款”等广告的陷阱和后果，提高对非法集资活动的识别力和抵制力，正确引导社会公众的投资消费行为，不断增强全社会的理财风险意识和法制意识，远离非法集资。□河北省魏县市场监管局 史献军