查处非法网络主体六大难题及创新监管剖析六大难题及创新监管剖析——以北京市工商局为例
北京市工商局查处非法网络主体流程图
编者的话
近日，北京市工商局联合百度搜索开展了“标称北京网店主体身份核查专项行动”“打击北京非法主体商务网站专项行动”，创新性地以点击即触发的方式告知网络消费者涉嫌非法网络主体相关信息，最大限度地消除消费安全隐患和非法网络主体的生存土壤。
当前，以互联网为核心的新一轮科技和产业革命蓄势待发，迫切需要社会治理模式从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管转向更加注重社会协同治理。中央推进实施网络强国战略也明确要求，利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势，推进社会治理精准化。
北京市工商局改变传统的单纯政府监管模式，以技术手段实现相关信息触发式送达消费者，联合社会公众力量斩断非法网络主体的生态链，无疑是网络市场治理模式的有益探索。
具体实践中，北京市工商局延庆分局成立课题组，对大量涉嫌北京非法网络主体样本进行分析，深入研究法律适用和行政程序相关问题，以期解决如何全面发现非法网络主体，如何优化管辖权，如何实现各地工商、市场监管部门的高效联动，如何依法规避行政风险等难题。
如何准确界定非法网络主体，厘清工商部门查处非法网络主体的职权范围？
非法网络主体经营行为和实体无照经营行为的外部环境、表现形式、利益关系均不相同。准确界定非法网络主体的含义，并明确工商部门的职责边界，才能确保履职到位。
非法网络主体。指未依法取得营业执照，擅自设立的以营利为目的的独立网站(以下简称网站)、网络交易平台(以下简称平台)。
北京非法网络主体。上述网站、平台所有者住址或注册地址在北京行政区划内，以及网站、平台上标称的以下信息涉及北京市行政区划的，属于北京非法网络主体：网站、平台名称；网站、平台所有者名称；网站、平台或所有者联系地址；网站、平台域名注册者名称；网站、平台或所有者的行政许可信息、行政备案信息、固定电话信息，以及其他信息。
通过对非法网络主体样本深入分析发现，非法网络主体通过网站从事保镖、博彩、迷信、代孕等违法犯罪活动的占11%，还涉及食品、制药、类金融、开锁等多种行业，上述行业涉及多个职能部门的监管职责。根据《行政许可法》“谁许可，谁监管”的原则，工商部门查处非法网络主体的职责边界应设定为：依法对不涉及行政许可，从事一般经营事项的非法网络主体经营行为进行查处。在执法过程中，发现违法违规行为线索属于其他部门监管职责的，应及时告知相关部门。
如何在网络环境下全面而精准地发现非法网络主体？
在互联网环境下，工商部门自查发现非法网络主体相关数据非常困难，通过投诉举报、媒体曝光等来源获取的数据更是九牛一毛，人工方式很难适应网络市场治理需求。如何通过技术手段最大限度地对涉嫌非法网络主体数据进行高精度的搜索和认定，是非法网络主体查处工作中面临的最大难题。
非法网络主体网站标称的信息五花八门、虚虚实实，多数网站除了电话联系方式和银行账号外，不会标称任何其他身份信息，即使标称身份信息也多为虚假信息。这些信息的真实性仅凭技术手段无法全部识别。在数据搜索和判定过程中，单纯的技术和人工识别方式都存在很大缺陷，必须找到技术和人工的最佳结合点。
依托搜索引擎技术自动搜索违法线索。以百度搜索引擎、机器学习、智能聚类、云计算等技术为依托，研发、应用新一代独立商务网站垂直搜索引擎技术，提高搜索结果的召回率和查准率，实现对独立商务网站、第三方网络交易平台的自动识别和细化分类，获取经营者在网上标称的经营地址和联系方式，提高对非法网络主体的搜索和识别水平。目前，北京市工商局与百度公司合作，对北京市非法网络主体进行垂直搜索，第一批搜索结果为13863条。
通过专业执法力量人工判定数据真伪。建立非法网络主体数据核查机制，明确数据判定标准。通过对第一批13863条垂直搜索数据进行判定，排查合法的、非京的、死链接情况。同时，按照信息详细程度、地域分布、所属行业对数据进行分类，从而准确判定涉嫌网站的违法事实，为后续查处工作提供关键性支持。
如何科学设定管辖权以发挥各地监管资源的优势，提高监管效能，同时避免出现行政执法工作明显失衡的情况？
非法网络主体管辖权问题一直是执法实践中的一大难题。针对网上违法行为，除了依据现有法律法规明确管辖权限外，还需要在调查取证中根据行政便捷性原则及时调整管辖权。
非法网络主体成因复杂，表现形式多样，机械地按照当事人所在地原则、违法行为发生地原则、违法行为发现地原则等传统管辖原则确定管辖权都存在偏颇和不妥，也难以实现对非法网络主体的全面涵盖。
非法网络主体分布明显不均，以北京为例，朝阳、海淀、丰台3个区的非法网络主体占北京非法网络主体的51%，其他13个区合计占49%，最多的为朝阳区，占比29.25%，最少为延庆区，仅占0.11%。这种地域分布明显不均的情况也造成了行政执法工作失衡的问题。
为使非法网络主体经营行为查处工作不留死角，北京市工商局采取属地管辖与指定管辖相结合的方式，分层次明确管辖权限。
具体而言，能够确认、联系行政当事人住址或注册地址的，由属地分局进行管辖；不能确认、联系行政当事人，涉嫌网站标称联系地址或其所有者地域信息的，由标称地址、地域的辖区分局管辖；不能确认、联系行政当事人，涉嫌网站未标称联系地址或其所有者地域信息的，可由分局向市局申请指定管辖，也可由市局直接指定管辖；经分局调查核实需要跨分局调整管辖权的，由市局统一进行调整。经过数据分析，未标称地址的北京非法网络主体占19.9%。
实践证明，按照上述管辖原则查处非法网络主体经营行为，既能有效填补可能出现的管辖空隙，又合理均衡了各区局的行政执法工作量，是北京市工商局开展非法网络主体查处工作的重要突破之一。
如何充分发挥市场作用，调动社会力量，破坏非法网络主体生态链，从根本上遏制非法网络主体的滋生？
现行网络市场监管手段和执法依据明显落后于网络经济和技术的发展。实践验证，按照传统的一般程序案件的流程查处非法网络主体，以涉嫌网站标称信息为线索进行调查取证，投入大量人力和时间，最终均以当事人查无下落或不配合而告终。
通过对百度搜索获取的13863条涉嫌非法网络主体样本进行分析发现，绝大多数未标称地址及身份信息，或者标称的地址及身份信息为虚假信息。显然，通过传统的个案查办和点对点监管打击非法网络主体效率低下，更不符合网络市场的特点。从行政行为的便捷性、可行性考虑，北京市工商局尝试以多元化监管方式破坏非法网络主体的生存环境，由此实现对非法网络主体的有效遏制。
以整体遏制策略为主导。对绝大多数未标称相关信息或标称虚假信息的非法网络主体，通过主流浏览器或搜索引擎批量向公众发送触发式消费提示，不断压缩非法网络主体的生存空间。
以行政决定为辅助。在整体遏制策略的基础上，对于经核实无法确认、联系行政当事人的，以公告的形式批量发送行政决定，再行政建议通信管理部门或行政指导网络科技企业，从不同节点关闭非法网站，切断其在互联网出现的通道。
以必要的个案查处为补充。对于能够确认、联系行政当事人的，或者存在媒体曝光、投诉举报等情况的，通过一般程序的个案查处，加大其违法经营成本，发挥警示和震慑作用。
以明确各方义务为保障。明确相关行政许可部门的监管职责，进一步研究并明晰网络接入服务商的网站资格审查等义务，严控新增非法网络主体入网。
如何在现有法律法规框架下优化案件查办程序，以有效打击非法网络主体？
北京市工商局与北京市通信管理局建立协作机制，可通过函告的形式行政建议通信管理局直接关闭网站。但是，按照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，立案后方可开展调查取证，这使得非法网络主体经营行为查处工作面临以下问题：
一是行政建议通信管理局关闭相关网站，或指导网络科技企业对非法网络主体实施屏蔽，法律依据不充分；二是以一般程序案件查办相关案件，90%以上因无法确定行政当事人而以销案告终，大大增加了行政成本；三是仅靠一般程序个案查处，只能规范极少部分非法网络主体，无法达到全面整治的目标。
针对上述难题，北京市工商局在三方面进行了创新性探索：
基于网络环境的特点创新优化执法办案程序。非法网络主体以网络的虚拟性为掩护从事违法经营行为，90%以上无法确认行政当事人。基于这一特点，北京市工商局创新性优化执法办案程序，逐层设置查办措施。对于极少部分能够明确行政当事人的，以一般案件程序进行查办；对于大部分不能明确行政当事人的，在合法和便捷的基础上，审慎应用行政决定程序，对非法网络主体实施关闭。后者实际上借鉴了撤销公司登记的行政决定程序，其不属于一般程序案件，但属于行政部门对行政当事人采取的行政行为。在行政决定生效前，同样要向行政当事人制发听证告知书，当事人放弃听证权利，制发行政决定书。
采取行政建议和行政指导方式，从不同节点切断非法网络主体入网通道。对于服务器物理地址在北京的非法网络主体，由北京市工商局向市通信管理部门发出行政建议函，建议关闭网站或由网络接入服务商停止为其提供网络接入服务；对于服务器物理地址在京外的北京非法网络主体，由北京市工商局向国内主流搜索引擎、浏览器服务商发出行政指导函，建议其停止为相关网站提供搜索、浏览服务。
创新公告送达方式。为了在虚拟的网络环境下最大限度地与行政当事人进行沟通，北京市工商局在打击非法网络主体过程中，在与能够确定、联系的行政当事人直接沟通的基础上，通过工商部门官网、主流搜索引擎和浏览器等网络途径进行了三次公告送达。第一次为60天期限的公告核查，要求行政当事人在得知告知情况后，向指定的工商机关提交相关证明材料，说明相关情况。第二次为15天期限的行政决定告知公告，使行政当事人能够最大可能性地知晓工商部门拟对其采取的行政决定措施，以便其主张听证的权利。第三次为60天期限的行政决定文书送达公告，使行政当事人能够最大可能知晓工商部门对其采取的行政措施，以便其主张复议和诉讼的权利。
如何走出单打独斗的困境，通过部门协作、系统内横向联动、政企合作实现全网遏制非法网络主体？
互联网变化快、出口多、无地域等特点为非法网络主体的滋生提供了温床，任何单一区域、单一职能范围内的查处都存在死角，难以实现全网、全方位遏制。比如，单纯通过百度搜索引擎和360浏览器停止向涉嫌非法网络主体提供搜索或浏览服务，能否达到全网遏制目的?仅凭工商部门的查处和规范，能否实现对非法网络主体的全流程控制?仅凭属地职能部门的力量，能否实现对本地区非法网络主体的有效打击?而在与网络科技企业的合作过程中，还要充分考虑如何平衡网络科技企业和行政当事人之间的利益关系?
目前，北京市工商局已与国内搜索引擎、浏览器、杀防病毒软件行业的主流网络科技企业建立合作关系，为在全网范围查处、遏制北京非法网络主体提供技术支持。
非法网络主体与线下无照经营的最大区别在于其变化灵活、开关自如、狡兔三窟，局域性打击只会逼迫其改头换面重操旧业。正因如此，全面打击非法网络主体，建立与相关职能部门以及各地工商和市场监管部门的联动机制至关重要。国家工商总局委托北京市工商局研发的全国网络交易平台监管服务系统，充分考虑了网络监管信息共享、联动执法的重要性。随着平台应用的深入，建立横向联动机制的系统支撑将更为有力。 □北京市工商局延庆分局 张文杰
来源：中国工商报