《河北省安全生产监督管理局关于进一步加强和改进安全生产执法工作的意见》解读

　　--解西斌总队长在全省安全生产工作会议上的发言
　　（2016年2月4日）

同志们：
　　根据会议安排，下面我就《关于进一步加强和改进安全生产执法工作的意见》（征求意见稿）作简要解读：
　　自2007年5月省总队率先组织开展全省第一次执法活动以来，全省安监系统执法检查工作从逐步探索到规范提高，从艰难起步到强力推进，从高危行业到重点领域，实现了跨越式发展。在8年多的探索发展过程中，全省各级安监部门高度重视，不断加强执法队伍建设，规范执法程序，加大执法力度，消除了一大批事故隐患，有力推动了生产经营单位安全生产主体责任落实，促进了全省安全生产形势持续稳定好转。
　　但是，随着形势的不断发展和工作的逐步深入，安全生产执法工作体制不顺畅、程序不规范、方式不灵活、处罚不到位等问题日渐凸显。这些问题的存在，不同程度地影响和制约了执法工作的深入开展。对此，省局党组审时度势，组织专门力量开展调查研究，在认真总结多年执法工作经验的基础上，依据有关法律、法规、规章的规定，研究起草了《关于进一步加强和改进安全生产执法工作的意见》，以“创新、规范、严格、效能”为主题，提出了一系列新的思路和办法，目的就是要更好地适应安全生产新常态对执法工作提出的新要求，进一步提升安全生产执法工作水平，增强执法效能，促进执法工作迈上新台阶、取得新成效，实现新突破。这个《意见》目前正在修改完善，下一步还要广泛征求各级安监部门的意见。今天，我只简要解读其中的几个主要方面，方便大家讨论和思考。
　　一、进一步强调了安全生产执法工作的极端重要性，解决抓执法工作站位不高、摆位不正的问题
　　安全生产行政执法是各级安监部门的法定职责，是安全生产监管工作的灵魂，是推动企业落实安全生产主体责任的有效途径，是提升安全监管执行力和公信力的重要措施，是推进依法治安、促进安全发展的有力保障。有效实施安全生产行政执法，对于贯彻落实 “安全第一，预防为主，综合治理”方针，纠正和制止安全生产非法违法行为，督促企业落实安全生产主体责任，预防减少生产安全事故，稳定安全生产形势，促进经济社会健康发展，具有十分重要的意义。但是，在实际工作中，一些安监干部包括个别领导干部对执法工作的重要性认识还不到位，行动还不自觉，措施还不得力，把主要精力用在了搞行政审批和行政许可上，不愿意做艰苦细致的执法工作。特别是一些县区，既不会执法，也不想执法，省市执法人员成了他们的“打工仔”。
　　党的十八大以来，党中央出台了一系列加强政府行政体制改革的重大决策，要求政府简政放权，下放和取消了一大批行政审批和行政许可事项，政府的职能逐渐由事前审批向事中事后监管转变，行政执法就显得更加重要和必要。特别是近年来，全国重特大生产安全事故频发，我省较大以上生产安全事故也时有发生，暴露出执法检查不严不实、不深不细、不精不准，执法处罚失之于宽、失之于软等突出问题。各级安监部门一定要充分认清当前行政体制改革的大趋势和安全生产面临的严峻形势，保持清醒头脑，汲取事故教训，进一步增强政治意识、大局意识、责任意识和危机意识，高举“依法治安”的大旗，自觉把安全监管工作的重心从行政许可转移到行政执法上来，把执法工作的重点从查找和消除事故隐患转移到督促企业安全生产责任体系“五落实五到位”上来，改变“保姆”式执法方式，以最坚决的态度坚守生命红线，以最严格的措施落实安全生产各项法律法规和规章制度，以最科学的执法督促企业落实安全生产主体责任，为全省经济社会持续健康发展提供良好的安全生产环境。
　　二、按照属地监管、分级负责的原则，首次对各级安监部门的执法管辖范围进行了明确和界定，避免出现“谁都该管、谁都不管”的现象，消除执法死角盲区
　　省局重点负责对央属驻冀企业、省属重点企业、行业重点企业和问题突出企业实施示范性、抽查性执法检查，带动并监督指导市县两级执法工作开展。各设区市安监部门负责对辖区内重点企业实施重点执法检查，带动并监督指导县（市、区）执法工作开展。县级安监部门负责对辖区内企业实施日常执法检查。简单地说，就是不管是什么性质的企业，也不管企业规模大小，只要在你的行政区域内，当地县级以上安监部门就有权利、有责任、有义务对其进行执法检查，只不过省局的主要任务是重点抽查执法、示范执法和督导执法，市局的主要任务是重点执法，县局的主要任务就是经常性执法。对于工作中涉及交叉与重叠的部分，要求省市县三级安监部门加强年度执法计划的衔接，有效解决重复执法的问题。特别是针对县级安监部门日常工作中个别大型国有企业进不了门、执不了法的问题，《意见》中建立了省市县协调联动机制，明确下级安监部门在执法检查中遇到重大、疑难案件，可以报请上级安监部门依法查处，上级安监部门要全力支持。同样，上级安监部门在组织督导执法、抽查执法、协同执法时发现安全生产违法行为，也可责成有管辖权的下级安监部门执行，上级安监部门负责跟踪督促落实。
　　三、首次提出了监管执法“一岗双责”，澄清“执法只是执法部门的事”这一模糊认识，改变过去“执法部门跳光杆舞”的局面
　　强调省市县安监部门都要按照“管行业必须管执法、管业务必须管执法”的原则，实行“全员执法”、“一岗双责”。省局领导实行交叉分管，既分管业务工作，又分管执法工作。市县安监部门的领导也要将分管的业务工作与相对应的执法检查工作同时谋划、同时部署、同时检查督导。各级监管、业务、综合处（科、室）的人员在执法检查中要与监察处（科、室）人员混合编组、共同执法。这就要求我们分管业务工作的领导要当好本项业务监管、监察处室之间的召集人和协调人，研究部署工作时，不但要召集分管处室的同志，还要招呼对应的执法处室，共同研究部署。要求业务处室的同志既要搞许可，又要搞执法，并且在日常工作督导检查过程中，发现企业存在非法、违法行为，要依法执法、依法处罚，不能以工作检查代替行政执法，不能以工作要求代替行政处罚。配合这一规定，各级要建立监管执法协调机制，将监管部门的专项整治和督导检查与监察部门的执法检查计划合并实施。要在认真总结安全生产与职业卫生“一体化”执法经验的基础上，在全省范围内推广实行安全生产与职业卫生、教育培训、应急救援、标准化建设、诚信体系建设、隐患排查体系建设等方面的全面执法模式，相关的业务部门要制定具体的执法检查要求和标准，交由执法部门结合执法计划统一实施，形成监管执法“一股劲”、“一盘棋”，减少多头执法，减轻企业负担。
　　四、首次把细化执法标准、规范自由裁量摆上工作日程，着力解决“同案不同罚”的问题
　　这些年来，由于大家对相关法律法规学习掌握的程度不同，对具体的条款在理解上也存在差异，特别是新的《安全生产法》颁布实施后，不少规定和处罚标准又发生了很大变化，致使不同的市、县，甚至同一单位的不同执法队，在执法检查过程中，程序不同、内容不同，对相同违法行为处罚的标准也不一样，结果是企业意见很大，执法人员自己也无所适从。对此，总队监察四处利用三个多月时间，组织专家和执法人员深入开展调查研究，研究制定了《冶金企业安全生产行政执法处罚细则》，总队监察一处前段时间也组织人员深入隐患排查工作相对较好的西石门铁矿考察调研，争取出台矿山企业隐患排查和执法检查指导标准。总之，我们省局各部门都在积极研究探索，广泛开展调查研究，在法律、法规、规章规定的行政处罚种类和幅度的范围内，针对生产经营单位可能出现的非法、违法行为，尽可能地细化、量化处罚裁量权，力争尽快制定出台自由裁量权指导标准，为全省安监执法提供更加准确的依据。市县安监部门也要按照这一思路，尽快明确不同行业领域的执法检查重点，研究确定并公开发布行政处罚的原则和执行标准。这些标准一旦出台，就要以此为依据开展执法检查，确保规范执法、阳光执法、同案同罚。
　　五、进一步创新了执法方式，着力解决好 “桥”或“船”的问题
　　毛泽东同志曾用过河要有桥和船的生动比喻，深刻地说明了方法的重要性。执法工作也是一样，有了好的执法方式，就能达到事半功倍的效果。《意见》中，我们首先对被实践证明行之有效的观摩式执法、协同式执法进行了深化和完善，要求全省安监部门全面推行这两种执法方式，并着重强调要加强观摩式执法后期的巡查和抽查执法力度，明确提出参加观摩的企业所在地的县级安监部门必须全面巡查，督促整改，对巡查工作不落实的，要全省通报，并视情况约谈安监部门相关领导。同时，组织观摩执法的单位对观摩企业的抽查执法比例不得低于20%，发现企业不举一反三、不主动开展自查自纠的，依法从严处罚。其次，为进一步提高执法效率，我们提出了随机抽查执法和综合执法两种方式。随机抽查执法主要是针对没有列入当年执法计划名单的重点监管企业、近3年来发生过生产安全事故的企业、列入安全生产“黑名单”管理的企业以及其他危险性较大、易发生生产安全事故的企业，建立随机抽查企业名录库，根据工作需要进行随机抽查执法，有效解决检查任性、执法扰民、执法不公等社会反映强烈的问题。综合执法主要是针对教育培训、职业卫生、标准化建设、诚信体系建设、隐患排查治理等综合性、基础性工作开展的，由主管部门制定具体的检查标准后，执法部门结合年度执法计划统一组织实施，减少专项执法，避免重复执法，减轻企业负担。三是进一步强调了投诉举报的核查执法。这方面我们既强调了谁接报、谁核查，又考虑到工作效率的问题，按照属地管理的要求，提出接报部门可以责成当地安监部门负责核查，并按照“谁核查、谁处罚、谁反馈”的原则依法查处，及时反馈。
　　六、按照问题导向原则，进一步明确了执法重点，着力解决执法检查针对性不强的问题
　　通过认真分析近年来各种重大生产安全事故暴露出来的问题，《意见》从三个层面区分了执法检查的重点。一是从行业领域层面上，主要突出了煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、冶金、涉爆粉尘、油气管道、受限空间、人员密集场所等重点行业和领域。二是从企业层面上，要求把安全风险较高、易发生群死群伤事故的企业放在首位，把安全管理基础薄弱，安全诚信C级、D级企业，发生过事故的企业，历次执法检查发现问题较多的企业，生产经营状况不稳定、停产半停产企业以及生产工艺发生变化正在实施技改项目的企业等作为重点，并根据企业生产状况不同、季节时段不同，按照风险优先原则实行差异化和动态化执法检查。三是从执法内容层面上，坚持以企业教育培训、隐患排查治理、重大危险源管理、标准化建设、承诺制建设、诚信体系建设、危险作业、主要负责人履职尽责和中介机构服务等为重点内容，不但要检查各种规章制度的建立、落实情况，更要检查其落实的质量和效果，检查和纠正人的不安全行为，加强动态监察，查找问题根源，督促企业从制度上、管理上整改提高，自觉落实安全生产主体责任。
　　七、着眼依法行政，进一步细化了执法监督的措施和办法，着力解决执法行为不规范的问题
　　加强对执法行为的监督，强调依法执法，既是为了维护行为相对人的合法权益，也是对我们执法人员自身利益的一种有效保护。为此，我们主要建立了四项制度。一是执法监督制度。主要是通过法制部门开展案卷评查和纪检部门开展督导抽查来完成。二是执法全过程记录制度。通过配发执法记录仪等设备，对每一次执法的程序启动、调查取证、审查决定、送达执行、归档管理等整个过程，实行文字和音像记录，并按要求归档、备案，进一步促进执法行为的严格、规范、公正和文明，确保执法人员动则说法，说则有法，事事依法、处处遵法。三是执法信用信息公示制度。所有行政处罚案件，都要在做出决定之日起7个工作日内，将行政处罚决定书文号、案件名称、执法依据、处罚结果等内容，通过安监局网站和政府信息公开平台进行公示，并将同步推送到“信用河北”网站，接受社会监督。四是重大行政处罚备案制度。各级安监部门依法对公民处以1万元以上罚款，对法人或企业处以10万元以上罚款；没收违法所得或没收非法财物的价值相当于以上数额；责令企业停产停业、吊销相关许可证照的案件，要在处罚决定生效之日起30日内，由本单位法制部门向本级政府法制机构和上一级安监部门备案，接受案件合法性、适当性审查。这四项制度中，后面三项省政府都有正式的文件规定，请大家认真学习，严格落实。
　　八、进一步强化了执法督导，旨在调动市县开展执法工作的积极性，解决执法力度层层递减的问题
　　执法力度层层递减是个老问题，已经强调了多年，但始终未能得到有效解决。从今年开始，省局将每季度对市县开展执法工作情况进行一次督导考核，并将督导考核结果纳入年度安全生产目标考核的重要内容，逐步实现由注重结果考核向注重过程考核转变。督导考核过程中，既要检查执法工作安排部署和落实情况，又要检查执法案卷的规范情况；既要与市县执法人员面对面座谈交流，又要深入企业实地验证执法工作开展的质量；既要检查落实年度执法计划的情况，又要检查对参加观摩执法企业的巡查情况。对于执法督导考核中发现的问题，要全省通报；执法中存在严重违法违规问题的，要依法对相关案件予以撤销，并追究有关人员的责任。特别是对市县安监部门不按要求安排部署执法工作，不严格制定和落实执法工作计划，执法程序和适用法律存在明显错误，对企业存在的非法违法行为不取缔、不处罚，不按要求对参加观摩企业开展全面巡查或走过场的，要视情况和工作需要，分别约谈案件承办人、安监部门主管领导、主要领导，直至当地政府主管领导和党政主要负责同志。通过督导，促进全省安监干部真正做到有法必依、执法必严、违法必究、究必其果。
　　九、主动适应“互联网+”新常态，加速了执法信息化建设，解决执法效率不高的问题
　　近年来，“互联网+”凭借着自身优势和外延优势催生了社会变革和管理变革。毫无疑问，“互联网+”对安全生产的前期有效预防、中期的合理监管、后期的快速处理都有着巨大的潜力和意义。各级安监部门要主动适应“互联网+”新常态，认真落实全省“互联网+安全生产”工作规划和部署，严格按照统一的规范和标准，加快执法信息平台建设进程，通过“互联网+安监执法”，为安全做加法，为事故做减法。要尽快实现与隐患排查整治、标准化、诚信体系、应急救援等信息平台的互联互通，以执法手段促进安全生产各项工作落实，综合利用其他平台资源科学确定执法重点。要逐步建立行政执法信息采集系统，尽快实现全省安监执法工作信息的互联共享。要通过执法信息平台传递、交流执法信息，向社会公开执法检查计划、检查内容、行政处罚的原则标准等，提高执法工作的透明度和工作效率。
　　由于时间关系，今天先解读到这里。谢谢大家！