警惕“隐性”地方债

　　新预算法的出台对地方政府举债而言，无疑是一道分水岭。它彻底关上了地方政府举债的“后门”，成为促使地方政府举债  “阳光化”“透明化”的一柄利剑。

　　为规范地方政府债务管理，我国一方面通过限额管理、纳入预算、风险预警等方式控制地方政府债务增量，一方面大力推广PPP模式，将其作为化解地方政府存量债务、减少地方政府债务增量的一种有效手段。

　　但在实践中，随着PPP模式在全国范围内大量的推广，一些地方出现了违背PPP模式本意的“假PPP”，比如“明股实债”，无形中增加了地方政府的“隐性”债务。另外，政府购买服务作为规范政府支出行为的一种重要模式，是否在某些情况下也可能出现增加政府“隐性”债务的情况也开始引起业界关注。

　　而无论是PPP模式还是政府购买服务，要从根本上避免其成为地方政府“隐性”债务的来源，一方面要逐步规范应用，另一方面就是要切实提高财政承受能力论证的水平。

　　PPP模式可以化解地方存量债务

　　虽然在2010—2015年间，我国地方政府债务的增量巨大，但从审计署对地方政府债务的评价来看仍趋于正面，因为这些地方政府债务最后大部分都形成了优良资产。着力推广PPP模式就是在整顿地方政府债务的大背景下开始的，而且，在最初推广PPP模式时，化解地方政府存量债务是推广PPP模式的重要目标之一。

　　四川大学商学院工程管理教授、世界银行公私基础设施顾问机构（PPIAF）顾问、财政部PPP中心专家陈传介绍，刚开始推广PPP模式时更侧重于存量项目，从2015年开始，PPP模式才更多地被用于增量项目。这一观点在财政部发布的PPP示范项目中得到印证：财政部2014年发布的第一批30个PPP示范项目绝大多数是存量项目，而2015年发布的第二批206个PPP示范项目，则绝大多数都是新建项目。

　　陈传举例说，四川资阳市雁江区政府有一个关于停车场的项目，这个停车场有15000个车位，最开始是通过BT（建设—移交）模式运营的，已成为政府的存量资产，但后来政府无力偿还债务，而且该项债务的利率已经达到16%以上，为当地政府带来了沉重的债务负担。在对此项目进行咨询时，陈传建议采用TOT（移交—经营—移交）运作模式，通过这种模式当地政府不仅可以获得出让经营权的3个多亿的现金，偿还了债务，而且因为合同期限较长，超过了10年，也可有效地平滑政府的财政支出。

　　“该项目虽尚在运作阶段，没有最终落地，但仍是一个很典型的通过PPP模式化解地方存量债务的案例。在这种模式下，政府承担的支出责任相当于支付了8%的利率，极大降低了政府的支出压力。”陈传表示。

　　据了解，TOT模式主要针对存量项目，一般是将政府存量项目的经营权转移给社会资本，用出让经营权的收入还本付息甚至实现盈利，出让经营权期限结束后，项目的经营权仍会还给政府。传统上，在TOT模式下，资产通常有一定的经营性，如果经营性不足，政府可对缺口进行一定的补助，其实非经营性的基础设施或者公用事业也可以使用PPP模式。

　　四川省眉山市彭山区的某市政道路项目就是非经营项目运用TOT模式的典型案例。陈传介绍说，为了运用TOT模式，要对项目涉及的非经营资产进行资产评估，得出资产经营权的价值，然后通过政府购买服务的方式，来实现投资人的收益，期限为12年。地方政府通过出让经营权获取资金，从而化解自身既有的债务存量。另外，政府支付对价严格地、大幅度地与社会资本的运营绩效挂钩，督促社会资本努力提高运营水平，有效避免了变相融资。

　　“PPP模式尤其是通过TOT项目化解地方存量债务，非常有利于改善地方政府的债务情况。但目前存在的问题是，一些地方政府在发行地方债时，把很多经营性和准经营性的项目作为抵押、保障，以至于可以通过TOT模式来运作的项目并不多。这是需要通过筛选、规划加以规避的。”陈传表示。

　　避免“明股实债”项目

　　在地方政府发债行为进一步规范，发债额度受限，以及当前经济下行，地方政府发展经济任务繁重的情况下，通过PPP模式变相发债的情况时有出现。

　　中国财政科学研究院金融研究室主任赵全厚表示，如果通过PPP能够真真正正引入社会资本，确实能缓解地方举借债务压力，但问题是当前部分PPP项目运作不规范，比较常见的是存在“明股实债”的情况。

　　“明股实债”就是名义上是运用PPP模式，而实际上通过股权回购、承诺保底等方式将其变成了政府债务。在这种情况下，不但没有减少政府债务，实际上还突破了地方政府举债的限额管理，造成了一种隐蔽性的地方政府债务，危害更大。

　　针对这一问题，今年5月底，财政部、发改委联合发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》明确，要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、“明股实债”等方式进行变相融资。

　　如何判断一个PPP项目究竟是真正的PPP项目，还是一个“明股实债”项目？

　　陈传认为，“明股实债”项目一般具有以下三个特征：一是项目没有走政府采购流程就确定了投资人，而且仅是回购期的拉长，但本质上仍然是一个BT模式的项目；二是社会资本获得的回报基本上是固定回报率；三是项目的运营工作仍由政府负责的，与社会资本无关，项目建成后，社会资本可以实现旱涝保收很多年，这与PPP模式的要求相去甚远。

　　赵全厚表示，社会资本都是以盈利为目标参与到PPP项目中的，如果是不盈利的项目，社会资本根本不会参与。而且，应用PPP模式是有限度的，政府只有部分项目通过应用PPP模式，即通过社会资本的参与，相较以往完全由政府运营项目，项目的效率能够得到提高。而实施PPP模式，“建立完善合理的投资回报机制”是重点之一，是地方政府防范中长期财政风险的重要方面。

　　陈传表示，财政部建立的PPP项目综合信息平台是目前对这类伪PPP项目进行监管的一个有效方式。对于纳入到平台的PPP项目，需要进行严格的申报和审核，不能纳入平台的PPP项目，将不能纳入地方政府的预算。

　　政府购买服务是“双刃剑”

　　作为进一步转变政府职能、规范政府购买行为的重要方式，政府购买服务被广泛地应用。但在实践中，对于政府购买服务在一定意义上降低了地方政府债务的规模，带来了财政支出的刚性增加，由此产生的一定的财政风险问题，业界多有探讨。

　　一位主管棚户区改造工作的财政干部表示，目前，在棚户区改造方面，国家全面推行政府购买服务模式。以往，棚户区改造的资金被认定为地方政府债务，现在是政府通过政府购买服务的方式将棚户区改造项目承包给一个公司，再由公司向银行贷款，合同中对政府每年支付的费用做了规定。比如，每年支付给承包公司10亿元，这10亿元算作政府的刚性支出，并非债务，只有当某年政府没有按时向承包公司支付10亿元，可能只支付了3亿元时，剩下的未支付的7亿元才被认定为政府债务。

　　对此，赵全厚表示，政府购买服务的确减少了政府短期的筹资压力，但也增加了未来刚性支出的压力，让政府未来财政支出回旋的余地变小，如果财政收入增长较慢的话，财政的赤字压力将增加。但刚性支出增加也有有利的一面，那就是地方政府乱支出的情况将减少，地方政府支出将更多地指向民生、指向公共服务，有利于地方财政结构的优化。

　　为避免出现刚性支出过高的情况，目前，普遍采取的做法是在进行政府购买服务时，相应地进行财政承受能力论证。

　　陈传表示，财政承受能力论证不仅是做好财政未来支出管理的重要手段，也是控制PPP支出责任的有利武器。根据相关规定，对于省市县本级纳入预算的PPP项目，当年及今后每个年度的支出总和，要小于等于本级一般公共预算支出的10%。

　　“实施财政承受能力论证是非常有必要的，而且我国对此要求比较严格和规范。但现在财政承受能力论证还没有完全成熟，计算方法还在不断探索和完善，存在一定的灵活空间。建议就财政承受能力论证进行更有效的监管，并委托有能力的第三方咨询机构提高论证工作的质量。”陈传说。

　　赵全厚也表示，提升财政承受能力论证水平是一个系统工程，现在中央已要求各级政府要更注重当年的支出管理、预测未来支出情况，尤其是要加强中长期财政规划，编制滚动预算等。这些工作的进一步推进，都将促进各级政府财政承受能力论证水平的提升。（张瑶瑶）