要让自觉守法成为常态

环境监管执法是一个多主体参与的系统工程，其中最主要的是政府及其有关部门和生产经营者两个主体。高效的环境监管执法是政府及其有关部门严格执法和生产经营者自觉守法的统一，两者相辅相成、互为支撑。

　　长期以来，在环境监管执法过程中，我们总是习惯于从管理者的角度去考虑问题，偏重发挥严格监管执法“这一手”的作用，而较少站在被管理者的角度去考虑问题，对激发、调动生产经营者保护环境的内生动力，促进其规范自身环境行为等方面重视不够、举措不多，导致环境监管执法实际上处于一种“跛脚”的状态，无法形成严格执法和自觉守法的良性互动，也难以保障环境监管执法的效能。

　　党的十八届四中全会提出，要用严格的法律制度保护生态环境，强化生产者环境保护的法律责任。国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》要求，各类企事业单位和生产经营者应当按照环保法律法规标准的规定，严格规范自身环境行为。环境保护部部长陈吉宁强调，要让自觉守法成为常态。当前，在加大环境监管执法力度的同时，必须要在落实生产经营者主体责任上下大功夫，把严格执法和自觉守法统一起来，不断提高环境监管执法效能。

　　首先，推动生产经营者牢固树立法治底线观念。新《环境保护法》等法律法规明确规定了生产经营者的环境保护责任，这是所有生产经营者应当遵守的基本准则和法律底线。但是从实际情况来看，生产经营者不守法、不履责的现象还较为普遍。究其原因，与环保法治宣传教育不够深入，缺乏针对性，生产经营者环保法治观念淡薄等，有很大关系。必须坚持把环保普法教育作为一项长期的基础性工作，深入持久地对广大生产经营者开展有针对性的环保法治宣传教育，落实企事业单位法人代表学法用法制度，推动其树立有法必依、违法必究的法治观念，强化其法定责任义务，督促其恪守法律底线，根除消极应付甚至抵制环境监督执法的土壤。

　　其次，督促经济综合部门、行业管理部门和大型企业集团切实履行环境保护“一岗双责”。经济综合部门、行业管理部门和大型企业集团作为生产经营活动的主要组织者和指导者，有条件也有义务监督指导生产经营者遵守环保法律，履行环保责任。但是由于现行环保法律法规对此缺乏相关的具体规定和要求，导致经济综合部门、行业管理部门和大型企业集团的监督管理责任难以落实，环境保护与生产经营分离，“重生产经营、轻环境保护”的现象较为普遍。因此，有必要依法制订实施环境保护 “一岗双责”规定，确立“管行业必须管环保、管生产必须管环保”的基本原则，切实发挥经济综合部门、行业管理部门和大型企业集团的作用，督促指导生产经营者自觉把环境保护要求贯穿到生产经营活动全过程，形成分工合作、齐抓共管的局面，从源头上减轻环境监管执法压力。

　　第三，监督指导生产经营者建立健全内部环境监管体系。生产经营者是防治环境污染和生态破坏、防范环境风险的第一责任人，目前的环境监管执法基本属于单向的“命令—控制”模式，生产经营者总体处于被动执行地位，加上缺乏统一、具体的企业环境行为规范，导致环境监管中提出的要求可能出现因人、因时、因地而异的情况，生产经营者无所适从和把握，主动性和积极性受到限制，应付检查成为普遍现象。因此，有必要依据新《环境保护法》的规定，抓紧制订生产经营者环境管理行为规范，分清监管执法者和生产经营者的环保责任，监督指导生产经营者建立健全内部环境管理体系，变被动服从指令为主动落实责任，与监管执法形成良性互动。从实践中看，生产经营者内部环境管理体系至少应做到“五个必须”：一是必须建立健全全员环境保护责任制度；二是必须建设系统、科学、有效的污染防治和风险防范设施，并保证正常稳定运行；三是必须建立必要的环境管理机构或配备专职环境管理人员；四是必须建立一套符合实际的、管用的内部环境管理制度；五是必须建立主动接受监督的情况报告和信息公开机制，定期向相关主管部门如实报告环境管理情况并向社会公开，自觉接受并配合监督执法。

　　第四，分类施策，实行差别化环境监管执法。适应当前环境保护形势的客观需要，急需改进环境监管执法方式方法，加快推进环境管理转型发展，在对生产经营者环境行为进行全面科学评估的基础上，突出重点，分类指导，实行差别化执法。对自身环境行为规范、评估结论较好的，采取信任模式，减少监管频次，实行抽查制度，重点加强指导服务，鼓励其自我约束、自我管理。对自身环境行为不规范、评估结论较差的，采取严管模式，加密监管频次，严格管理要求，加大打击力度，督促其履行法律责任，让其付出应有代价，起到震慑和教育作用。这样做，既有利于我们合理分配监管执法资源，把有限的力量用在刀刃上，集中精力解决突出环境问题，同时也有利于激发生产经营者内生动力和自觉性，并在环保领域形成良性竞争的态势。

　　第五，加快建立并切实落实生产经营者环境信用制度。建立生产经营者环境信用制度，既有利于监督生产经营者提高自觉守法意识，也有利于政府及其有关部门综合运用各种手段，提高环境监管执法效能。目前的企业环境信用制度偏重于运用“失信惩戒”的一手，而对“守信激励”这一手的使用相对不足。因此，有必要实行“黑名单”和“绿名单”并举的制度，充分运用约束和激励两种手段，促进环境保护领域的公平正义。一方面，建立环保违法“黑名单”制度，定期向社会公开，并在生产经营、投融资、土地供应、进出口、出入境、注册新公司、工程招投标、政府采购、行政许可、资质审核、选优评先等方面予以限制或禁止，起到“一处失信，处处受限”的警示作用。另一方面，建立环保守法“绿名单”制度，定期向社会公开，并在法律政策、项目、资金、荣誉等方面予以重点支持和倾斜，使诚信者得到实实在在的好处，激励其持续提高环境管理水平，保持良好环境信用等级，发挥环境守法企业的示范作用。

　　作者系环境保护部西南环境保护督查中心主任