新《行政诉讼法》对工商执法工作的几个影响
新《行政诉讼法》于2014年11月1日全国人大常委会第11次会议通过并公布，于2015年5月1日起施行。这部行政法领域的基本法，本次修订属于“大修补”，许多内容将对工商执法具体工作产生巨大影响，希望引起广大同仁足够关注。
抽象行为纳入司法审查范围
第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”
解读：新法将可诉范围由原有的“具体行政行为”修改为“行政行为”，意味着与“具体行政行为”相对应的“抽象行政行为”纳入司法审查范畴。
“抽象行政行为”一般表现为“规范性文件”，即：涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力的行政管理性文件。工商机关在专项监管执法工作中出台的涉及不特定当事人权利义务的有关文件，或者是优化发展环境的大形势下所作出的承诺（即所谓“优惠政策”），均属于规范性文件。如果以该类文件为依据实施了具体行政行为，将可能引起行政诉讼，当事人可能要求法院对行为本身和文件一并进行裁判。
需要注意：《河北省规范性文件制定规定》（2010第14号）于2011年2月1日施行，替代了原有的《河北省规范性文件备案规定》。该《规定》的第十一条、二十三条、二十四条分别对规范性文件的两次合法性审查、向社会公布方式以及有效期等，提出了明确要求。不能满足这些条件的，该规范性文件可能被本级人民政府予以撤销并追责。
引用：《河北省规范性文件制定规定》第十一条：制定规范性文件实行合法性审查制度。县级以上人民政府或者工作部门制定的规范性文件，应当在提交审议决定前，由本级政府法制机构或者本部门法制机构进行合法性审查。
县级以上人民政府工作部门制定规范性文件，应当在公布前报送本级政府法制机构进行合法性审查，公布后15日内报送备案。（报送：部门法制机构初审意见函、起草说明、电子文本、上位法依据、征求意见及风险评估等材料）
第二十三条第三款：向社会公布规范性文件应当通过政府网站、政府公报或者新闻媒体等方式。
第二十四条：规范性文件应当规定有效期。有效期最长不超过5年；标注“暂行”、“试行”的，有效期不超过2年。有效期满后规范性文件自行失效。制定机关认为需要继续施行的或者需要修改后继续施行的，应当重新经过审查、决定和发布程序予以继续施行。
第二十九条：规范性文件制定机关有下列情形之一的，由政府法制机构责令改正，给予通报批评，可以提请本级人民政府纠正或者撤销该规范性文件，并在政府网站上公告；情节严重的依法追究责任：
（一）未按规定报送合法性审查和备案的；
（二）未按审查意见修改的；
（三）未按规定向社会公布的。
行政机关首长出庭应诉制度
第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”
解读：法律为行政机关负责人设定了出庭应诉的义务，既然是义务，就不能不履行，意图解决现在的“民告官”中常见的“告官不见官”现象。这里的行政机关负责人含副职。最高人民法院审判庭认为，“原则上行政机关负责人应当出庭应诉，只有在确实不能出庭时，才能委托相应的工作人员出庭”。
本条规定主要注意对聘请律师数量的影响，因为本法第三十一条规定“当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人”，这意味着：负责人出庭的，可以委托最多两名律师，不出庭的最多只能是一名，因为必须要有一名工作人员出庭，不允许单位不派人，只找两名律师。
需要注意：《河北省行政机关行政应诉办法》（【2014】15号令）最新出台，于2015年5月1日起施行。其中第十三条规定了机关负责人必须出庭应诉的8种情形：（一）原告人数在十人以上的；（二）对确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（三）对征收农民集体土地的征收补偿安置方案或者征收国有土地上房屋的征收补偿方案不服的；（四）因限制公民人身自由提出行政赔偿的；（五）因造成公民死亡或者完全丧失劳动能力提出行政赔偿的；（六）因吊销行政许可证件导致停产停业，造成重大影响的；（七）上级行政机关认为需要由行政机关负责人出庭应诉的；（八）人民法院通知行政机关负责人出庭应诉的。与工商工作有关的可能是第一种、第六种、第七种和第八种。
起诉期限延长
第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”
解读：旧《行政诉讼法》对诉讼时效的规定是：“应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。”三个月很短，当事人很容易因超过起诉期限而失去请求人民法院救济的权利，因此本次修订改为六个月。需要一线执法人员及时修改《处罚决定书》的样本或模板，将起诉期限调整为六个月。另外，工商执法的“法律”这一层级的依据中，对起诉期限作出另外规定的，目前有《广告法》、《计量法》、《烟草专卖法》和《野生动物保护法》，均规定诉期为15天。
第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。”
解读：不履行法定职责，一般需要符合三个条件，一是行政机关负有法定职责，二是行政相对人提出了申请，三是行政机关有履行能力而未履行。对于行政机关履行法定职责的期限，一般为两个月，同时本条规定法律、法规可以作出不同于两个月的规定。本条或可能被职业打假人利用，当他知假买假后申请工商机关保护其财产权的所谓“合法权益”时，如果工商机关没有及时处理，则打假人可以自提出请求之日起满两个月开始计算六个月的起诉期限。
行政处罚涉及自由裁量权的案件可以调解
第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。” 第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的。”第七十七条：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。”
解读：第六十条需要结合第七十条、第七十七条的规定一并理解。通俗理解就是，关于自由裁量权争议，如果是法院主持的调解，工商机关要充分重视和尊重，否则法院可以直接判决撤销（或部分撤销），或者直接判决变更数额。
关于调查取证的要求
第三十三条规定：“证据包括：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录、现场笔录。以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。”
解读：将原有证据种类中的“鉴定结论”调整为“鉴定意见”，是考虑到“鉴定意见”的表述更科学、准确，更符合鉴定活动的本质特征。鉴定意见作为鉴定人人员及鉴定机构的认识和判断，对整个案件来说，只是诸多证据中的一种证据，由审判人员结合全案全部证据来判断是否采信，因此还不是“结论”，用“意见”这样的表述才不会引起歧义。
需要注意：在“打假”行动中，生产厂家的“鉴定”不能一概予以确认，要看该“鉴定”是否符合证据规则的要求。执法实践中，生产厂家往往将工商机关当成自己“打假”的工具甚至自身打击“串货”的手段，而“鉴定”结论的内容却日趋简单，甚至无法反映辨认经过、使用方法、与真品的差异等基本情况，其准确性和可靠性无法确保。已经有法院生效判决将这种“鉴定”材料，在性质上归类为“被害人陈述”，从而判定工商机关证据不足而败诉。
第四十三条规定：“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。……以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。”
解读：这条是新增的“非法证据排除”规定，所谓非法证据，主要包括三种情形，一是严重违反法定程序收集的证据材料，如该回避未回避，如一人取证等，这里的违反法定程序，强调“严重”违法；二是以偷拍、偷录、窃听等手段获取的侵害他人合法权益的证据材料，因可能侵害当事人的隐私权、住宅和营业场所的安全以及人身自由权等，不能采纳；三是以利诱、欺诈、暴力、恐吓等不正当手段获取的证据材料，不能采纳。工商执法过程中取得的证据，要经得起司法的检验，目前还有一定差距。
工商执法人员的违法行为可能面临追责
第五十九条规定：“诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）有义务协助调查、执行的人，对人民法院的协助调查决定、协助执行通知书，无故推拖、拒绝或者妨碍调查、执行的；（二）伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的；（三）指使、贿买、胁迫他人作伪证或者威胁、阻止证人作证的；（四）隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押、冻结的财产的；（五）以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的；（六）以暴力、威胁或者其他方法阻碍人民法院工作人员执行职务，或者以哄闹、冲击法庭等方法扰乱人民法院工作秩序的；（七）对人民法院审判人员或者其他工作人员、诉讼参与人、协助调查和执行的人员恐吓、侮辱、诽谤、诬陷、殴打、围攻或者打击报复的。人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员依照前款规定予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
第九十六条规定：“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：（一）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”（《刑法》第三百一十三条规定拒不执行可判三年以下有期徒刑、拘役或者罚金。）
解读：这两条分别规定了执法工作中，如果出现拒绝协助调查、拒绝协助执行、出假证、做假卷等违法情形的，后果会很严重，从罚款到拘留，从公告到司法建议直至追究刑事责任，后果不可谓不严重，需要执法人员分外加以注意。 （李向民）
（作者单位：河北省承德市工商局）