叶祝颐:管好权力才能让红头文件“信得过”

    近日，广东省政府办公厅印发了《关于进一步加强行政机关规范性文件监督管理工作的意见》，提出九方面举措确保行政机关“红头文件”让群众看得懂、信得过、能监督。暂行、试行的规范性文件有效期自施行之日起不超过3年；其他规范性文件除需要长期执行的外，有效期自施行之日起不超过5年。规范性文件有效期届满自动失效。意见强调规范性文件不得创设行政审批，不得违法限制行政管理对象的合法权益。（7月4日《南方日报》）

    “红头文件”让人看不懂，“红头文件”搞终身制，“红头文件”乱设行政许可，与依法行政背道而驰，也损害了行政管理对象的合法权益。广东省要求确保行政机关“红头文件”让群众看得懂、信得过、能监督，并规定了红头文件的有效期。政府对“红头文件”自我革命，体现了依法行政的姿态。

    规范性文件俗称“红头文件”，是各级政府进行行政管理的重要手段之一。它在某种程度上扮演着“地方法规”的角色。但由于某些“红头文件”制定者法律知识欠缺；缺乏统一的程序规范，权力意志作祟。现实生活中，某些领导为了政绩需要与小集团利益，利用大权在握的强势地位，热衷于“屁股决定脑袋”闭门制造文件，违法设置行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等内容，试图通过“红头文件”的形式给违法行政穿上“合法外衣”，导致“红头文件”违法的现象屡屡出现。有的地方对“红头文件”长期不做清理，新旧文件互相打架，政府部门从自己的利益需要出发，选择性施法，导致“红头文件”终身有效。损害了行政相对人权益，伤害了政府公信力。

    比如，政府自行发文授权企业行使行政处罚权，用“红头文件”强制拆迁，用“红头文件”下达喝酒、卖烟任务，用“红头文件”摊派捐款，用“红头文件”安排干部家属进机关，用“红头文件”乱设行政许可，用“红头文件”替嫌疑犯说情。违规违法的“红头文件”可谓五花八门。由于“红头文件”的决策者、制定者掌握着公权力，不少基层部门、群众为了保全自己的饭碗和利益，敢怒不敢言，只能违心地执行违法“红头文件”。这已经损害了法律的尊严和公众的合法权益。造成政府公信力贬值。

    从法律的角度讲，政府应该依法行政。但是，仅仅打破“红头文件”终身制，要求“红头文件”不违法，只是保证“红头文件”合法有效的基础工程。并不能从根本上保证地方政府依法行政，还应该追寻地方政府滥发“红头文件”的权力根源。因为除了文件本身违规以外，长官意志凌驾于法律之上、文件之上的问题不可忽视。现实生活中，官员的一句话往往比法律与文件更管用。群众中流传这样的顺口溜：黑头（法律）不如红头（文件）、红头不如白头（领导批条）、白头不如口头（领导指示），就是官本位盛行，长官意志高于法律、文件的现实缩影。

    因此，从程序上规范“红头文件”，还不能从根本上解决权大于法，保证实体正义的问题。要真正实现“红头文件”群众看得懂、信得过、能监督，除了给“红头文件”本身立规矩，要求以外，要完善权力监督机制，从根本上改变长官意志高于正义，高于法律，高于文件的问题，确保政府依法行政。

    在这方面，公共行政管理专家丁煌的建议值得听取：“改变单纯向上负责的行政工作模式，绩效评估主体由单一化转向多元化。”如果民众对官员拥有监督权、评价权，且评价意见影响到官员绩效评价与仕途、饭碗。滥发违法文件，以权压法，以权代法，奉行长官意志的官老爷们才会有所收敛。