中国环境与发展国际合作委员会2015年年会发言摘登
编者按
以“绿色转型的国家治理能力”为主题的中国环境与发展国际合作委员会2015年年会11月9日~11日在北京召开。在今年的年会 上，与会专家、委员就一系列报告与政策建议进行了讨论，涉及国家绿色转型治理能力研究、绿色金融改革与促进绿色转型研究、法治与生态文明建设研究、生态环境风险管理研究、土壤污染管理研究、应对气候变化与大气污染治理协同控制政策研究等方面。本版今日特予以摘登，以飨读者。
国家绿色转型治理能力研究
课题组中方组长：薛澜（清华大学公共管理学院教授）
课题组外方组长：彼得·汉尼克（瑞典隆德大学国际工业环境经济研究所客座教授、德国伍珀塔尔研究所前所长、罗马俱乐部成员）
绿色转型事关千家万户，全社会有高度的共识。课题组建议国家将绿色转型治理能力作为国家治理能力综合改革的试验田，明确国家绿色转型治理能力综合改革路线图，整体推动国家绿色转型治理能力的全面提高。具体建议如下：
一是提升科学民主制定政策的能力。主要包括运用现代科学分析为相关政策制定提供依据的能力，以及吸收各利益相关方参与决策过程并达成共识的能力。例如通过制定规章来推动循证的政策制定模式，加强政策制定过程中的成本—效益分析。此外，应通过完善法律法规来明确立法过程中利益相关方的识别原则及其参与立法的权利、途径和程序，提高决策过程的透明度，进而减少决策过程中受强势利益集团过多影响的可能性。同时，应对政策制定者进行科学决策和政策制定过程的培训，创新和完善全国人大绿色转型立法人才的培养机制。
二是提升政府行政部门的政策执行能力和司法机关的司法能力。首先需要奠定绿色转型发展的法制基础，并在此基础上，加强国家政策之间以及部门之间配套制度的相互协调和互补性。建议由中编办牵头对绿色转型所涉及国务院各部门的职责进行梳理，根据高效行政管理原则对于权责在横向的部门之间以及纵向的各级政府部门内部做合理的划分，并对现有行政部门的资源逐步有序调整，实现权力、责任和能力的匹配。将环境指标纳入所有相关部门的考核体系之中，实现环境保护中的权责一致。改变环保工作只有考核环保部门的现状，定期评估各级政府的绿色转型治理能力。增强环境保护部、公安部以及司法机关在环境执法和诉讼方面制度的互补性和兼容性，以增强环境执法的能力，进而提升环境法律的实际效力。健全公职人员与绿色转型相关的任职、在任、离任和晋升的考核、审计机制。加强对各级公职人员进行绿色转型的知识培训。
三是提升市场推动绿色创新的动力和将环境污染外部性内化的能力。通过改革重要资源型产品的价格机制，促进资源节约利用。制定财税政策将生产和消费领域所产生的环境成本显性化。创建有序竞争的绿色产业发展市场环境。推动政府绿色采购，帮助发展环保市场，通过税收优惠政策促进领先企业自愿推行绿色供应链管理，促进技术创新，带动行业技术与管理升级。通过企业环境信用评价使企业利益与环境成本形成联动，同时为绿色信贷的实施提供基础信息，推动政府、企业和研究机构联手建立绿色资源和技术共享网络。
四是提升公众和社会组织推动绿色创新与参与环境保护的能力。通过完善法律明晰公众的环境权利和义务，明确公众参与各类环境保护事项的渠道和程序。通过机构改革设置相应的处室突出环境保护部统筹与推动公众和社会组织参与环境保护的职能。完善政府与社会力量在环保领域合作的体制与机制，建立各级环保部门与从事环保工作的群团组织、社会组织、社会企业、合作社等的沟通协调机制、信息共享机制、项目合作机制等。通过完善部门规章加大政府对环保社会组织的监管与支持力度，在资金、人才、信息等方面给予扶持，并降低环保社会组织登记注册的门槛。有关部门创新绿色消费和环境保护宣传教育的方式方法，鼓励公众在环保领域的创新创业。
需要重点强调的是，第一，推进全社会绿色价值观的形成，特别是通过培训增强政策制定者和执行者的绿色发展知识和技能。第二，根据行政管理原则分析，识别政府部门责任和资源需求，并通过权力和资源调整促使政府行政机构责任、权力和能力实现匹配。第三，通过立法推动数据收集和监测体系以及信息使用和公开机制的建设；采取措施确保数据的准确、可靠和可用，鼓励第三方监测数据；对信息收集和管理人员进行培训。第四，尽最大可能推动环保信息公开，包括环境污染现状以及环境污染对人体危害的相关信息。这样做虽然在短期内有可能会产生较大的社会反响，但长期来看信息公开将极大地消除信息不对称，提高全社会的环境意识，大大降低政府推动绿色转型政策的阻力。第五，设置合理的激励机制鼓励传统产业绿色化和新型产业技术创新、政府绿色管理创新，以及全社会的绿色文化创新。
绿色金融改革与促进绿色转型研究
课题组中方组长：陈雨露（中国人民大学校长、教授 ）
课题组外方组长：Andrew STEER（世界资源研究所主席兼 CEO、国合会委员）
绿色金融改革的最终目标是寻找最有效的途径，推进整个金融体系绿色化，调动社会资金支持绿色投资，同时减少社会资本支持资源和环境消耗型投资。
主要政策建议：一是明确“十三五” 绿色金融改革重点任务。在未来相当长的时期内，绿色投资资金的主要来源仍然是绿色信贷。建议鼓励国际资本和民间资本参与发起设立全国性和区域性的民营绿色银行。在银行内部建立专业化的绿色信贷机构，按照绿色银行法律的规定，制定绿色信贷目标，将绿色信贷纳入银行考核，加强评估环境风险和机遇的能力建设。在大力发展绿色债券方面，建议由监管部门发布绿色债券指引。构建绿色债券的环境绩效跟踪评价体系。在建立国家级绿色投资基金方面，建议设立国家级绿色投资基金，以外汇储备为主要资金来源，并吸引社会资本大量注入，实现滚动发展。基金采用公司制模式，规模为 2000 亿元，其中第一期募集 500 亿元，资金来源包括国家外汇储备资金、国家开发银行、中国农业发展银行以及其他资金实力较强的金融机构的资金。 基金以股权、债权等方式投资于大型中长期绿色项目，实行市场化运作、专业化管理，强调商业化可持续，实现公共利益与商业利益共赢。为了强化基金的杠杆作用，应根据各绿色行业特点设立行业子基金，以及在一些国家重点战略发展区设立区域性子基金。在构建绿色金融风险分担机制方面，建议加快推进强制性环境责任保险，利用财政和政策支持推动建立绿色担保基金、公司等。尽快启动国家战略区的绿色金融改革试点。
二是加快构建促进绿色金融持久发展的保障体系。制定和执行更为严格的环境法律法规和标准。建立投资者履行环境责任的金融法律制度。修改《商业银行法》，明确商业银行对所投资项目环境影响的法定审查、监督义务，从承担责任的情形、归责原则、责任方式、责任限度等方面构建商业银行的环境法律责任。将上市公司和发行债券的公司披露环境信息等相关内容纳入证券法和公司法。完善财政对绿色信贷的贴息机制，建立非税收入对绿色金融的鼓励措施，发挥公共资金的杠杆作用。统筹环境保护整体资金需求，整合、规范环保专项资金，建立纳入中央预算的环境，取得的利息收入减免企业所得税。要实现绿色金融的持久供给，必须要满足金融运作所必需的收益率，理顺绿色产业的定价和收费机制，使绿色项目有合理的收益回报。
三是建立推动绿色金融持久发展的组织机构。建议环保部门设立绿色金融开发机构，提高环境融资需求信息传导能力。 “一行三会”设立绿色金融指导执行机构，结合环境金融信息推动金融机构创新绿色金融产品。由国内外知名研究机构组建绿色金融技术支撑团队，促进环境融资信息向金融信息的转化，研发绿色金融政策和融资工具。绿色金融改革发展是一个系统工程，迫切需要建立中央绿色金融改革领导小组，推动形成各相关部门明确职责分工、密切协作配合、形成政策合力的工作格局。
法治与生态文明建设研究
课题组中方组长：孙佑海（最高人民法院中国应用法学研究所原所长，天津大学法学院院长、教授）
课题组外方组长：Donna Campbell（澳大利亚南威尔士政府海洋遵约小组组长）
根据中共中央关于加快生态文明建设、生态文明体制改革和依法治国的总体要求，针对当前我国生态文明建设领域存在的突出问题，课题组从立法和执法两方面提出如下政策建议。
改革危险化学品多部门分管体制，建立统一、独立、高效的危险化学品安全监管和环境风险防控体系，制定适用全部危险化学品的《危险化学品安全和环境风险应对法》。一是整合现有环保、安全、交通、公安等部门涉及化学品管理的行政监管职能，建立由环境保护部门为主的统一监管体制。二是参照发达国家相关法律规定，建立统一的化学物质危害识别与风险评估制度。三是建立完整的新化学物质申报登记制度以及化学品市场准入制度。四是明确规定高风险化学品限制、淘汰以及各类产品中危险化学品含量限制等基本要求。五是明确规定危险化学品从研发、生产、使用、运输、储存、消费、进出口、废弃到最终处置的全生命周期过程的风险管控要求。六是建立完整的事故应急和环境污染处置的管理制度体系。七是明确规定生产者、使用者和监管者各自的法律责任，建立、形成安全和环保一体化的管理和责任体系。
修改完善现行《环境影响评价法》，进一步明确环境影响评价对各级政府政策、规划制定的约束力和对产业结构、产业布局的约束力，增强环境影响评价的独立性、科学性。一是扩大环境影响评价适用范围，将对环境有重要影响的重大经济、技术政策和综合经济规划纳入环境影响评价范围。二是完善环境影响评价的内容和程序，将国务院批准的主体功能区规划、土地利用总体规划等国土空间规划和相应的生态红线，作为规划环评和建设项目环评的重要依据。明确凡不符合主体功能区规划、国土空间规划和生态红线要求的专项规划和建设项目，不得批准。三是确立环境影响评价为综合性评价制度，将资源利用、生态保护、安全等方面的评价纳入到环境影响评价体系中，减少重复评价、 多头监管等不合理行为。四是在完善环评专业技术审查的同时，进一步完善环境影响评价中征求和协调利益相关方意见的程序，强化环评制度在协调社会各方利益诉求中的平衡功能。五是构建有关业主、环评单位和监管部门各负其责的责任体系，进一步加大对各类环评违法行为的法律责任追究力度。
以提高环境质量为核心，完善环境标准制定程序，强化环境标准的法律效应，将特别重要的环境质量标准和排放标准指标直接纳入环境保护法律中，并研究制定环境标准法。 整合排污许可与环评、“三同时”、排污申报、总量控制、环保设施监管、排污口设置管理等相关环境管理制度，减少管理中的重复交叉，充分发挥排污许可制度在环境管理中的核心作用，研究制定排污许可法。根据中央精神和实践需求，研究制定自然保护区域管理、自然资源与环境产权管理、环境投资、环境交易等方面的法律。与此同时，抓紧制定土壤环境保护法和环境责任法。
完善环境监管体制，构建协调有序、高效运转的环境监管机制。确保环境保护部门和其他依法行使监督管理职权的部门，依法独立行使环境执法监管权，防止地方政府的不当干扰。强化政府尤其是地方政府的领导责任，建立健全权力和责任清单机制。
抓紧起草落实党政同责、一岗双责和失职追责的实施办法，强化环境法律的督促落实机制。此外，全国人大及其常务委员会作为权力机关，应当开展相关的改革工作，发挥人大对环境保护的监督和问责作用。
充分发挥公众参与的作用，完善环境公益诉讼制度。完善检察机关提起公益诉讼的制度，放松社会组织提起公益诉讼的限制，在经济和社会的转型完成后，逐步建立社会组织和个人提起环境行政公益诉讼的制度。规范环保专项基金的使用，完善监督问责，引入环境资金使用绩效审计，为资金的使用设置详细的程序。加强环境执法能力建设，建立执法准入门槛，强化法制人员培训，加强环境宣传教育，加强环境执法、监测装备配备的标准化工作。
生态环境风险管理研究
课题组中方组长：毕军（南京大学环境学院院长、教育部长江学者特聘教授）
课题组外方组长：George Greene（加拿大国际可持续发展研究院高级顾问、加拿大Stratos咨询公司创始主席）
为推动中国向以风险控制为目标导向的环境管理模式转变，提出如下建议。
第一，构建基于风险的环境治理体系。 一是建立高层次的常设国家环境风险委员会。主要负责对现有以及未来潜在的环境风险进行风险识别、评估与排序，指导经济发展过程中不同环境风险之间，以及经济目标与环境风险之间的权衡问题，综合协调部门之间涉及环境风险管理领域的事务，确保国家重大经济、法律、环境决策开展环境风险评估。 二是建立基于环境风险的综合决策体系。在“十三五”规划中进一步强化环境风险管理，在以环境质量改善为目标的同时，开始逐步构建以风险防范与削减为目标导向的环境管理体系。建立针对国家现代化进程中重大宏观战略的环境风险评估与预防制度，构建有效的环境风险防范路线图。将环境风险评估与管理纳入到各级政府的决策体系中。推进“多规合一”，并纳入环境风险评估。整合环境风险评估、环境影响评价、社会稳定风险评估及其他相关评价，推进多评协同。三是基于环境风险管控理念进行环保系统机构及职能调整。成立以环境要素为主体的管理机构（大气污染防治司、水污染防治司、土壤污染防治司）；强化从环境保护部到地方环保系统的纵向权力与协调关系；加强区域环境保护督查中心的建设，相关职能接受环境风险委员会的监督；将危险化学品管理纳入现有环境应急管理体系中，强化对危险化学品的管理。
第二，制定中国环境风险管理目标和战略。一是制定中国环境风险管理目标。结合国家发展战略、全国性环境风险评估、风险控制成本与效益、公众风险感知等要素设立国家层面综合的环境风险削减与最小化目标，并要求各省、市、区域根据自身实际提出环境风险管理阶段目标与路线图。二是制定综合性的全国环境风险管理战略。开展综合、系统的全国环境风险分析、评估和排序，建立针对3类不同风险的国家和区域环境风险管理优先级清单。基于评估结果，构建与应用基于环境风险全过程链条的环境风险管理体系，强调风险规避与防范、风险应急与危害削减、风险补偿与修复等。
第三，完善中国环境风险管理的支撑体系。一是完善环境风险管理立法与司法。以全过程环境风险防控为目标，完善中国环境保护法律法规体系。制定出台环境责任法、土壤环境保护法，以及污染场地管理配套法律法规；在《危险化学品安全管理条例》基础上制定化学品或有毒有害物质管理专项法律，实施化学品全生命周期风险管理，并强化工业生产过程中优先控制污染物的全面监管。二是进行环境风险信息整合。基于最新发布的《生态环境监测网络建设方案》，系统整合分散在不同部门的环境风险信息，并纳入全国统一的环境信息平台（数据中心）。补充完善环境风险暴露数据、生态系统与人群的暴露反应关系等，并通过互联网进行共享。三是充分利用金融和经济手段预防环境风险。构建完善的环境金融体系和经济手段并应用于环境风险控制中，针对突发与累积环境风险构建基于环境风险评估的企业环境风险财务保障制度。四是加强环境风险应对能力建设。提高各级、各类环境应急预案的有效性，建立健全权责明晰、信息共享的协调联动机制，加强部门之间的协调联动，优化区域环境应急资源配置。五是构建工业企业环境风险责任体系。明确工业企业针对突发环境风险、历史遗留环境风险的应对与修复责任；激励和支持工业部门、国有企业和其他企业开展环境风险管理实践，要求企业建立环境健康与安全（EHS）管理体系；制定并落实将环境风险信息披露强制纳入证监会所要求的企业财务报告中的措施，并逐步建立绿色信贷制度。
第四，建立环境风险交流和公众参与体系。一是建立积极的信息披露与交流体系。建立跨部委、地方（市、县）与省级环保部门的多源环境风险信息共享与信息公开机制。构建涵盖政府、公众、企业、媒体、社会组织等多利益相关主体透明、多维和包含信息传递、圆桌会议、社区参与等多种手段的风险交流体系。二是建立高效的环境风险参与模式。构建社区与公众参与的模式，推进公众参与政策、规划与项目环评，将社会组织以及社区团体纳入环境风险管理政策制定与评估过程中。
土壤污染管理研究
课题组中方组长：王树义（武汉大学法学院教授、上海财经大学法学院教授）
课题组外方组长：Wit Siemieniuk （阿美科福斯特惠勒环境与基础设施公司副总裁、首席技术专家）
根据中国土壤污染管理现状提出如下建议：
第一，将土壤保护确定为一项基本国策。保护土壤就是保护中华民族生存发展的基础。它既是中国生态文明建设与经济社会发展的现实需要，又符合中华民族未来世代的利益。将土壤保护作为基本国策势必应制定一个整体的土壤保护、立法和政策框架，将保护公众健康和生态安全作为土壤污染管理的基本目的。所有对土壤保护所做的努力都应当立足于保障公众健康、生态安全和经济福祉，保障土壤资源为未来世代的发展提供良好的服务。
第二，建议将制定《土壤污染防治法》修改为制定《土壤环境保护法》。从国外土壤立法的经验结合中国具体的国情来看，制定《土壤污染防治法》并不能完全满足中国土壤保护的实际需要。中国应当制定一部全面的、综合性的《土壤环境保护法》。《土壤环境保护法》与《土壤污染防治法》相比，其调整对象的范围更宽，全面涉及土壤环境的保护和改善、土壤资源的合理利用、土壤污染的预防、污染土壤的治理或修复、污染土壤的环境风险管控以及污染场地的再开发利用等一系列问题。制定综合性的《土壤环境保护法》是第二代土壤立法的趋势，体现源头保护的思想。要实现对土壤的有效保护，仅仅关注土壤污染防治是不够的，必须从分割式的保护方法向综合性的保护方法转变。
第三，理清土壤污染管理的基本思路。我们建议中国的土壤污染管理遵循这样一个基本思路：制定一部专门性的土壤法律，把土壤污染管理纳入法制轨道，为土壤污染管理提供基本的法律依据。抓住两个重点，一是清洁土壤的保护，重点是清洁耕地土壤的保护；二是污染土壤的环境风险管控。区别对待和处理3个不同时期的土壤污染问题：特殊处理历史遗留的土壤污染；积极应对当前重大、紧急的土壤污染问题，控制其环境风险；严格规范土壤环境法律颁布后的土壤环境行为，防止产生新的土壤污染。加强土壤污染管理和土壤环境法律实施的能力建设。
第四，构建一个完整、科学的土壤环境标准体系，并在土壤环境法律中体现。土壤环境标准体系应由农用地土壤环境质量标准，建设用地土壤污染风险筛选指导值，区域土壤环境背景值标准，土壤污染调查、监测、评估、修复等技术标准以及土壤环境基础标准等构成。土壤环境标准可以分为国家土壤环境标准和地方土壤环境标准。当前中国土壤污染管理的重点是清洁土壤的保护和污染土壤的环境风险防控。针对清洁土壤保护，应当制定基于背景值的土壤环境标准。针对污染土壤的环境风险防控，标准的制定应当考虑污染土壤对人体、陆生生态和地下水的污染风险。针对土壤污染较为严重、对人体健康和环境造成不可接受风险的场地，应当采用国家制定的统一方法、标准，考虑地块的实际情况确定修复标准。制定土壤环境标准应当遵循的原则是：有利于保护人体健康，保护生物物种，保护清洁土壤，保护土壤的生态，生产功能及地下水。
第五，用特殊的责任机制和基金机制解决历史遗留的土壤污染问题。一是建立一个清晰的责任机制，以明确历史遗留污染场地的责任主体，落实污染治理或修复责任；二是建立一个专门的基金，用于保障历史遗留污染场地或污染地块的治理；三是由国家和地方组织开展对历史遗留污染场地或污染地块的调查、评估和分类，为污染治理、修复活动的开展做好准备。
第六，建立和完善土壤污染管理的激励机制和系列措施，充分调动社会各主体参与土壤污染管理的积极性。设置污染场地再开发利用的基本流程。任何污染场地的再开发利用活动必须遵循开发计划、土地调查、修复和开发等4个步骤。要公开土壤信息，激励公众参与，在国家和地方层面建立透明的土壤信息系统，以保障各主体了解基本的土壤信息。建设土壤污染防治质量保证系统，建议在污染场地确认、分类、修复和监理的过程中建立质量保证制度。
应对气候变化与大气污染治理协同控制政策研究
课题组中方组长：郝吉明（国合会委员、清华大学环境学院教授、中国工程院院士）
课题组外方组长：Lars-Erik Liljelund（斯德哥尔摩环境研究所合伙人、瑞典环保局前局长）
Michael P·Walsh（国际专家、国际清洁交通委员会前董事会主席）
长期以来，中国大气污染防治工作关注的主要问题集中在城市空气质量和酸雨等方面。特别是复合型大气污染近年来日益突出，中国管理资源和研究资源都大幅向常规大气污染防治倾斜。这也导致对短寿命气候污染物的关注低于对常规大气污染物的关注。在控制非道路移动源空气排放方面，中国现有的污染物控制政策并未把短寿命气候污染物控制作为工作目标，缺乏统一监控和监管。中国现有统计体系未把短寿命气候污染物纳入污染物排放量，较难确定非道路机械排放实际水平。
主要政策建议：一是制定并完善相关排放法规、标准及政策。对于短寿命气候污染物，应完善排放标准体系，并基于减排的最佳实用技术规定相应的排放限值。制定针对新的和在用的工程机械、农业机械和海洋船舶排放削减的法规，力争2020年达到国际最佳实践水平的目标。到2018年1月1日，中国普通柴油中的硫含量将不高于10 ppm，中国应考虑在“十三五”期间跨越到欧Ⅳ阶段非道路排放标准，甚至在京津冀、长三角、珠三角、四川盆地、东北及其他高污染地区更早实现跨越。
二是建立短寿命气候污染物和非道路移动源污染减排管理体系。在短寿命气候污染物监管方面，应将黑碳和臭氧控制目标纳入大气污染防治目标体系中，并制定包括甲烷和氢氟碳化物在内的非二氧化碳类温室气体排放标准和减排行动方案，推动完善有关法律法规。针对不同的污染物，根据其主要来源确定主要监管部门和协作部门。环境保护部应建立国家新生产非道路移动机械环保达标管理体系，包括企业信息公开、生产一致性、在用符合性、环保召回、环保标志等管理制度，要求企业公开产品环保控制相关信息。地方环保部门应建立在用非道路移动机械环境管理体系，包括环保定期检验、环保抽查、低排放控制区、环保升级治理、加速淘汰等管理制度。相关部门应加强能力建设，根据职责分工建立针对短寿命气候污染物主要排放源和重要非道路移动源的排放监测与监管网络，建立非道路移动源油品质量监管网络，提高对短寿命气候污染物和非道路移动源开展环境监管的水平。
三是借鉴美国在非道路移动机械污染防治领域的成功经验，在“十三五”期间尽快组织实施国家清洁柴油机行动计划，重点开展道路柴油车、工程机械、农业机械、船舶等关键柴油机领域的清洁化专项工程。在符合条件的前提下，在尽可能多的车辆和发动机上尽可能快地安装颗粒物捕集器等先进技术，使细颗粒物质量浓度和粒数浓度、黑碳等污染物排放大幅削减。
四是强化科研技术创新应用和行业减排国际合作，加强短寿命气候污染物对空气污染和气候变化协同效应的研究工作。政府应持续加大投入，推动短寿命气候污染物和非道路移动源排放控制最佳实用技术的自主研发。对于黑碳和臭氧，应与其他大气污染物的统计核算体系保持一致，并加强多污染物和多污染源减排协同收益的定量评估和分析方法研究。对于甲烷和氢氟碳化物，应完善相关温室气体排放统计体系。建立相关大数据监管和控制决策平台，并完善相关科研和监管数据的公开和共享机制。在建立减排战略过程中，应充分参考和利用现有的针对短寿命气候污染物治理的多边国际合作机制，包括全球甲烷行动计划（GMI） 、气候与清洁空气联盟（CCAC）、全球清洁炉灶联盟等。
本版发言由本报记者郭薇、刘晓星、童克难、邢飞龙整理。
