环保综合督查需常态化

    按照环境保护部的部署，在2013年湖南株洲环保综合督查试点的基础上，2014年环境保护部华南环境保护督查中心又选取了佛山、梧州、鄂州三市扩大试点。

　　通过两年的试点，华南环保督查中心推动了试点城市的环保工作，对环保综合督查进行了有益探索，取得了一定成效。

　　环保综合督查有何特点？

　　随着对环保综合督查的深入探索和实践，综合督查的内涵和外延也在不断发展和完善。根据《环境保护部综合督查工作暂行办法》，所谓环保综合督查，是指环境保护部依法对地方政府及其相关部门履行环境保护职责情况开展监督检查，提出处理意见建议，并督促整改落实。对地方各级人民政府及其相关部门履行环境保护职责情况开展的综合督查，就是要从发展与保护的关系着眼，从政府、有关职能部门、排污单位等不同责任主体着手，全面督查依法履职情况，深入分析环境问题产生的深层次原因，提出综合性建议，督促地方政府及相关部门各自履行环保职责，推动地方环境管理体制机制转型，形成“政府负责、环保部门统一监督管理、相关部门齐抓共管”的大环保工作机制，解决突出环境问题，切实改善环境质量。

　　环保综合督查的综合性主要体现在以下4方面，一是对象综合，督查对象由以前主要针对排污单位，转变为对政府、有关职能部门和排污单位的综合性督查；二是内容综合，督查的内容包括宏观、中观、微观各个层次，如政策督查（对政府制定的政策对环境影响的督查）、履职督查（对政府及各职能部门环保履职的督查）、守法督查（对企业守法情况的督查）；三是手段综合，综合各种手段开展督查，包括派驻干部、现场检查、组织环保部门及相关职能部门召开座谈会、调阅政府相关决策资料等多种手段，后期还可以辅以通报、约谈、挂牌督办乃至限批等各种手段；四是目的综合，综合督查的目的不是局限于解决某个单一的环境问题，而是旨在提升环境保护工作在政府综合决策中的深度和广度，全面推进当地环保事业发展和生态文明建设。

　　环保综合督查开展有何必要性？

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对全面推进依法治国作出了战略部署，要求全党同志和全国各族人民要紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，积极投身全面推进依法治国伟大实践，开拓进取，扎实工作，为建设法治中国而奋斗。

　　目前新《环境保护法》开始实施，对环保部门而言，全面贯彻执行新《环境保护法》，就成为检验认真贯彻中央《决定》、投身依法治国的一面镜子。

　　新《环境保护法》明确指出：地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责；县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。同时也明确，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。新《环境保护法》第六十七条还规定，上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。

　　十八届四中全会《决定》指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为。牢固树立有权力就有责任、有权利就有义务观念。既然新《环境保护法》赋予环保部门统一监督管理的职能，那么推动政府和相关部门环保责任的落实则成为环保部门落实《决定》的必然要求。

　　长期以来，政府的环保责任难以落实，有关部门的环保责任缺乏监督，环保部门的统一监督管理职责也没有抓手。从华南环保督查中心近两年的实践和探索来看，环保综合督查是解决上述问题的有效途径，也是实施新《环境保护法》第六十七条的具体手段。

　　开展环保综合督查，就是要强调和突出政府对环境质量的主体责任，区分“统一监督管理”和“分工监督管理”的关系，协调和整合各部门力量，形成政府负责、环保部门统一监督管理、相关部门齐抓共管的大环保工作机制，实际上也是推动地方政府和相关部门履行法定职责、落实环保部门统一监督管理职责、加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督、推进依法治国的具体行动。

　　环保综合督查如何常态化？

　　华南环保督查中心通过两年来在环保综合督查4个试点城市的实践，积累了必要的经验，探索了一套方法，使综合督查的效果得到印证，综合督查方式初步成型。如佛山市在环保综合督查的引领和推动下，实现了环保工作的全面提升，按照源头严防、过程严管、后果严惩的原则，围绕制度化、规范化、程序化、公开化加强顶层设计，建立了三大体系，即以统责、分责、考责、追责、亮责建立全链条的责任体系，以社会共治、科学治理建立全方位的治理体系，以严格监管、督查督办、全民参与建立全社会的监督体系。佛山通过制度创新全面提升了环境管理水平，形成了权责清晰、治污科学、执法严明、追责有力、公开透明的环境保护依法治理的模式。开展综合督查以来，佛山市环境质量稳中向好，空气质量逐步好转，全市SO2、NO2、PM10、O3、PM2.5降幅分别为21.9%、9.4%、20.5%、1.2%、15.1%；河涌水质改善初见成效，42条“一河一策”重点河涌消除了黑臭现象，其中四成达到Ⅴ类水标准。通过扎实开展民生环保100件实事，广大群众对政府环境保护与治理能力的满意度明显提高。因此，环保综合督查到了可以常态化开展的时机。

　　环保综合督查要常态化开展。可以将目前开展的环保综合督查及时转为新《环境保护法》第六十七条的执法活动，作为环保部门的一种日常监管手段，监督地方政府及其有关部门的环境保护工作，如同挂牌督办、限批等手段一样，在必要时启用，避免无的放矢影响综合督查的权威性和严肃性。所谓必要时，可以有两种情况：一是某地（不限定于地级市）环境保护成效突出，对其开展综合督查，挖掘其做法，总结其经验，推动其自身环保工作更上一个台阶，同时为全国环保工作提供借鉴，如广东佛山试点；二是某地环保工作问题多、推动难，通过综合督查，发现其问题，找到其原因，研究其对策，结合通报、约谈、挂牌、限批以及环保资金补助等手段推动其工作。

　　环保综合督查要确保取得实效。综合督查常态化开展后，要保证督查效果，须对综合督查规范化。建议环境保护部出台配套文件，规定综合督查使用的前提、综合督查的内容、综合督查开展的程序和方法、综合督查结果的使用等。特别是综合督查结果的使用，如地方对综合督查发现问题整改不积极的，应跟进采取通报（报省市政府、国家相关部门乃至国务院）、约谈、挂牌、限批，以及下拨或扣减环保补助资金等手段，避免流于形式、影响综合督查的形象，从而确保综合督查取得实效，树立综合督查的权威，形成综合督查的品牌。