浅析建设项目审计常见问题及对策

开展建设项目审计既是《审计法》赋予审计机关的重要职责，又是强化财政资金监督，确保资金有效使用的客观需要。目前，施工单位都是在最低让利后中标的，这就 造成了施工单位普遍会在工程结算时想方设法多计工程款。建设项目审计是控制工程造价的重要手段，审计的结果直接影响建设项目参入主体各方的经济利益，搞好 建设项目审计能使工程建设的资金能做到合理投入、合理使用，从而充分发挥建设投资效益。建设项目审计采用科学的方法与技巧不仅能提高审计质量和审计效率,而且会直接影响项目的实际投资。通过多年的实践，笔者总结了审计的常见问题及审计对策，供同仁参考。

常见问题

审计情况表明，建设项目在六个大的环节，存在常见问题24个。

一、项目前期存在的问题

（一）决策不当造成损失浪费。例如：某护坡工程于9月30日竣工验收，此工程经审计后认定的造价为95.36万元，但由于其他工程需要占用，第2年该护坡已被全部铲除。

（二）未严格执行基本建设程序，导致工程造价无法控制。例如：某绿化工程因没有立项，没有进行可行性研究、投资估算和设计概算等，导致工程结算造价比原合同价高出一倍多。

二、设计阶段存在的问题

工程建设项目的设计漏项和变更是比较普遍存在的，其引起的费用增加在超概算的各种原因中占主要因素。

（一）施工图的设计深度不够导致设计漏项，初步设计的评审或施工图设计的审查不严，造成工程造价无法控制。有的设计单位，在设计阶段缺乏深入细致的调查研究，工作敷衍了事，以及设计水平不高，审查制度不严等，结果在实施过程中发现漏项，不得不增补建设内容，造成投资增加。

（二）对施工图未经科学论证而随意变更。例如：某道路路基排水工程，由于未经科学论证，指挥部为保护设计线路上的大树，盲目决定变更道路路线，而施工单位按变更后的路线开挖基本成形后，指挥部又指令按原设计线路施工，前后一变，损失近百万元。

三、招投标阶段存在的问题

没有严格执行招标投标法的有关规定，操作不规范，招标流于形式。主要表现在以下几个方面：

（一） 对应该实行招标投标的工程不进行招标投标。按照《中华人民共和国招标投标法》第三条规定，施工单项合同估算价在一百万元人民币以上的必须招标，某些建设项 目未通过招投标直接委托施工单位。例如：某道路路基及排水工程，建设单位未经招标，而是以指挥部办公会议形式决定施工单位，该工程合同价为319万元，实际结算价为620万元。

（二）招标项目不完整，将建设项目化整为零，自行确定施工单位。例如：某路面工程，虽然对主路面工程进行了招投标，但对造价为274.41万元的人行道工程却未进行招投标，而是直接指定原主路面中标单位承建。

（三）明招标、暗指定。例如：某绿化亮化工程，按照招标文件的规定，招标人与中标人应当于中标通知书发出之日起3日内签订建设工程施工合同，而中标通知书发出日期为5月13日，工程实际开工日期为4月19日。由此可见，在招标前便已确定施工单位。

（四）将招标范围仅限于建筑安装主体工程，而对符合招标要求的设计、监理、材料采购和配套附属工程直接发包。

（五）部分标底编制不实。项目内容不完整，存在漏算、多算现象，有的对一些关键数据不敲定，暂定价项目较多，留有活口。例如：某沥青路面工程的标底预算中少计主材价差120.89万元,在无原始依据支持的情况下预估路床挖运土方18000立方米；某大厦大堂二次装饰工程中发现建设单位委托某事务所第一次编制的标底造价为160.23万元,据标底编制单位介绍,根据建设单位要求进行了两次调整,调整时对费率及材料的价格均进行调高。我们发现在进行标底调整时，施工管理费费率和利润费率都是取上限值（根据规定计算的费率均低于上限值），而综合措施费费率超出了湖南省建设厅湘建价〔2002〕578号文件规定范围，材料价格也进行上调，调整后的标底价比调整前增加30.63万元。

（六）违规发包。将室外零星工程违规发包给个人施工。

（七）违规分包。

（八）违规挂靠。

四、合同管理存在的问题

（一）合同条款不明确。例如某路面工程施工合同中第三条约定变更部分按中标下浮比例下浮。这种关于下浮比例的约定含糊不清，没有明确具体下浮比例。

（二）合同条款违反国家有关政策规定。例如某工程施工合同中约定工程结算按3％计取冬雨季施工费。这种费率的约定超出定额规定的标准，是定额规定费率的7.5倍。

（三） 在施工时不执行合同有关条款。例如某绿化景观改造工程施工承包合同规定：本工程的有关工程计量、签证、设计变更（或修改）方面必须按照有关规定进行，否则 甲方将不予认可。即所有的设计变更（或修改）先由乙方提出书面报告，报监理公司审核，经工程指挥部批准并经甲方认可后，由甲方书面委托设计单位进行设计变 更（或修改），乙方按照设计单位的设计变更（或修改）通知单进行施工。但在实际施工中，进行的大量设计变更都没有执行上述设计变更程序，而是施工单位在没 有设计变更的情况下根据指挥部的口头指令进行施工，在全部施工完成后，报送竣工资料时，设计、监理、建设单位在竣工图上签字认可。

五、施工阶段存在的问题

（一）工程监理不规范，履行职责不到位。

虽然建设项目都委托监理单位实施了工程监理，取得了一定的效果。但在工程监理中仍存在一些问题。一是工程监理单位的确定上大部分没有通过招投标的方式，总监 不到位，现场监理临时人员多，专业监理人员缺乏，监理质量难以保证。二是监理人员对工程监理质量、进度、投资控制不力，把关不严。有的监理人员利用手中权 力，擅自增加工程量的签证；有的监理单位实际操作时不按规定的数量派驻现场监理工程师。三是监理签证不规范，记载事项不明确，签证内容不真实。同时由于监 理单位是接受建设单位委托，其独立性很难保证，实施监理达不到应有的力度。四是有的监理人员默认施工单位随意变更工程。五是部分监理人员不廉洁，食宿费用 在施工单位报销，办公用品要求施工单位“买单”。

(二)部分工程建设单位和监理单位的现场代表不认真履行职责，在签署工程量签证单时工作失职。

1．工程量签证单中的签证内容与现场不符。如某道路路基及排水工程的工程量签证单中，施工单位报送的农田清淤深度在0.59米～1.987米之间,监理单位签证的平均深度在0.6米～0.97米之间,我们在结算审计时对施工现场附近的农田淤泥深度进行实地测量发现淤泥深度只有0.33米,最后审计定案淤泥深度按0.33米计算,此项核减造价约95万元。

2.签证内容不全，只对工程量进行签证，未对价格进行确认；签证不及时，没有现场签证，而是事后补签，签证手续不完整，这些在很大程度上影响了变更联系单的真实性和有效性。

3．重复签证。例如：某道路路面工程重复签证洒透层油4267平方米，洒粘结油8543平方米，黑色碎石3813平方米，中粒式和细粒式沥青砼4267平方米，此项核减造价46.1万元。

4．工程签证不实。例如：某综合布线弱电工程，在《工程单项材料核定单》中，多签金属软管DN20长度10826米，DN25长度15392米，共计金额80.24万元。

5．大部分工程在施工过程中都有工程量的增减，但我们发现只有工程量增加的签证，而没有工程量减少的签证。

（三） 不严格按照程序施工。例如某绿化工程，由于设计施工图深度不够，在设计单位未出具细部施工图的情况下即组织施工，造成施工单位无依据施工；在施工中，对于 各级领导视察工地时提出的合理化建议，建设指挥部和监理单位未及时形成文字依据和改进方案，提交设计单位出具设计变更交施工单位施工，从而施工单位听从多 方口头指令，形成多处返工，造成不必要的浪费。

（四）不严格执行合同中约定的条款，不利于工程的质量、进度和造价控制。

（五）有的施工单位未经设计部门或建设单位同意，擅自取消部分工程项目，在施工中不按图施工，偷工减料，监理、建设单位监督不力。例如某沥青路面工程，沥青混凝土设计厚度为14厘米，审计抽芯平均厚度只有12厘米，审计核减造价50.39万元。

（六）竣工图绘制失实，相关单位审查不严。例如：某绿化工程，有6张竣工图严重与竣工现场不符，经审计实地勘测和丈量，发现竣工图上苗木栽植的位置、品种、规格、数量、标识和尺寸都与现场存在不符之处。

六、结算编制存在的问题

（一）多计多列工程量。例如：某路床工程结算中，施工单位多计多列工程量，从而提高结算价206.66万元。

（二）高套定额子目。例如某路面工程高套定额提高造价152.22万元。

（三）提高取费标准。例如某道路路面工程不按取费标准与程序多计工程费用提高造价67万元。

（四）提高材料的价格。例如某大厦室外高压管道工程中的c-pvc高压护套管，施工单位和建设单位与供货单位签定的购销合同价为65元/米，经审计核定为35元/米。

（五）虚增土方、运距。例如某绿化工程，土方签证运距为10公里，经审计认定为3公里。

（六）篡改工程量签证单。例如某道路改造工程，施工单位私自篡改工程量签证单约30处。

问题原因

审计认为，造成建设项目中出现这样或那样的问题，主要原因如下:

一、建筑市场不规范

近年来，我国虽然已相继出台了《建筑法》、《招投标法》、《合同法》、《建筑工程质量管理条例》等一系列法规制度，但缺乏统一规范，建筑市场要素体系仍不健全，导致项目设计、招投标、签订合同、工程建设等方面还比较混乱，给工程建设管理带来了难度。

二、建设资金不到位

建设资金大多来之不易，有的建设单位为了省钱，该办的手续未办，该缴的税费未缴，有部分建设项目因无建设资金，要求施工单位垫资施工，因而无法按照正常程序办事。

三、施工工期要求紧

由于政府投资项目工期一般都比较紧，建设单位领导为了赶工程进度，在操作上图方便，往往不注重建设程序，致使工程建设管理上出现诸多问题。

四、人员能力素质差

有的施工单位，在私利的驱动下，违规制假，以谋取多计工程款。有的监理人员睁只眼、闭只眼，未尽到应有的责任。有的预算员不按有关规定进行核算，有意增大工 程造价，以作为其劳务费的提取基数。特别值得一提的是，建设单位的工程管理人员往往是临时抽调，且非专业性，缺乏工程建设相关的专业知识，而施工单位却又 十分内行，两者信息极不对称，在施工过程中，很容易被施工单位牵着鼻子走。甚至有极个别的工程管理人员与施工单位串通一气，袒护造假行为，慷国家之慨，谋 取个人私利。

审计对策

一、审计应采取的八种方法

固定接收法。为减少审计风险，工程结算审计资料的接收应当由固定部门和人员按照有关制度统一接收。接收资料时，应当认真清理资料，并出具回执清单。

全面审查法。对工程结算资料应当进行全面了解。对于工程前期文件材料，重点审查建设单位是否按照基本建设程序办理各种手续；对于招标投标文件和施工合同或协 议，重点掌握造价确定的依据；对于施工管理、质量保证和检验评定以及工程竣工验收文件资料，审查资料是否完整、真实和合法；对于工程结算书，应当重点审 查。

现场勘察法。指审计人员深入施工现场，对照施工图纸和工程结算书，对工程量进行现场测量确认；对成品、半成品和设备器材的数量、规格、型号、生产厂家、品牌等进行逐一核实并记录取证，以便于询价。

开挖核实法。对于有疑点的隐蔽工程，可以采用开挖的方法核实工程量和有关材料情况。此法可以直接验证隐蔽工程的真假，但工程量大，一般采用随机抽样定点开挖。

抽芯验证法。对于难以采用开挖法验证的隐蔽工程，可以采用专门的机械进行抽芯，如对于沥青混路面凝土或大面积的混凝土基层，可采用抽芯法确认厚度。

调查询问法。对于需要核实的工程量和价款，审计人员可以通过询问建设、监理、供货等单位的相关知情人员，了解和证实工程施工工序、方法、机械台班及工程量、工程价款的真实性。初审一般不宜直接向施工单位了解情况。

全面审计法。工程造价审计首先必须根据现场勘察的数据，结合结算资料，依照计算规则及相关规定，对工程量进行全面审计。其次，对单价、设计变更、工程量签证及各项取费等进行详细审查。

询价审查法。为确定材料价格的真实性和合理性，审计人员可采用询价法进行市场调查。这就要求审计人员必须查阅资料并结合现场勘察情况，将需要询价的成品、半 成品和设备器材的数量、规格、型号、生产厂家、品牌及采购时间等记录清楚，以便询价时能圆满答复商家的提问，赢得商家的信任，从而了解到真实的材料价格信 息。询价要也要货比三家。

二、审计应立足的八种原则

突出重点。工程设计变更和签证，对工程造价产生重要影响，也是容易滋生腐败的重点所在。因此，对于设计变更通知、工程签证单和影响工程造价的重点子目要重点审计。

及时签证。在调查取证时，对被调查对象陈述的可能对工程审计有用的事实，我们应当及时记录，并尽可能要求被调查对象签字确认；在结算对审时，对于我们和被审计对象共同确认的量和价，应及时办理签字手续，做好审计记录。

分析对比。分析已审定的工程结算，总结和整理、归纳结构形式、地区等不同的各类工程造价、工料消耗等一般规律和指标。审计或审理时根据这些指标对施工单位的 结算或审计人员的初审结果进行分析对比，如果在指标范围内，则说明结算比较实际或审计基本到位，如超出范围，则要进行全面审计或审理。

以理服人。与被审计单位对审时应相互尊重。对工程造价的核减讲究的是有理有据，使人心服口服，不能居高临下或以权压人。

掌握主动。对审前应作好充分准备。通过熟悉审计资料，勘察现场，核实工程量和单价，综合分析，寻找影响造价的关键子目，将其弄懂弄同，找出依据，以便对审时能做到有的放矢，主动掌握对审的节奏和环节。

耐心等待。对审时少数施工单位的代表由于没有达到他们预期目的，而横蛮不讲理。对此，一定要耐心陈述事实和道理，并坚决果断拒绝他们的无理要求。如果对方仍不接受审计的观点，可以耐心等待，当过一段时间后，施工单位可能会因为款项支付等原因而认可。

客观公正。对审必须坚持客观公正、实事求是的原则。如果需要再次到施工现场共同核实的，一定要积极主动地进行落实；对被审计单位提出的审计中存在的不当之处，要虚心接受并及时纠正。

综合运用。结算审计不仅仅是核减造价，节约国家投资，更要对审计中发现的建设过程中相关单位、部门存在的问题提出整改意见，以规范建设行为，促进建设项目的科学化管理和资金的合理有效使用。(张敏)