河北财政：全面进入“绩效时代”

　　2000年，河北省财政厅率先实行部门预算改革，在全国引起轰动。15年来，河北财政人始终将预算管理作为财政管理的根本，以改革创新的精神与时俱进，上下求索。从2014年开始，河北在全省全面推进绩效预算管理改革，开启了预算管理的“绩效时代”。将绩效预算改革作为突破口

　　河北的部门预算管理模式曾作为模板推广，有力推动了国家预算管理现代化进程。但形势决定任务，问题引导改革，经济发展新常态下财政管理运行特点和出现的新问题，对原有的预算管理模式提出了新的要求，改革又到了新的节点。

　　比如，在预算编制中，部门支出基数固化，预算安排只增不减，各说各家事，资金难以统筹使用。有些项目安排散碎、绩效不高，“打捆”项目、虚编项目仍然存在，很难集中财力办大事。这些问题导致资金紧张与年底结余并存，项目缺资金与支出进度慢并存，严重影响了资金使用效益。

　　在这样的背景下，河北财政认真学习中央财税改革精神，与自身实际相结合，探寻新的改革方略，再次将目光聚焦于预算管理改革，并将“绩效预算改革”作为改革的“突破口”。

　　河北省财政厅副厅长李杰刚表示，绩效预算这一现代管理理念、模式是建立现代财政制度、依法理财和推动政府治理体系现代化的必然趋势和有效途径，绩效预算改革不仅是财政理财理念、模式的转变，其更深层的意义在于以此为载体促进政府职能转变和治理能力提升。

　　李杰刚认为，当前我国地方预算管理已经步入了讲求绩效的新阶段，统筹兼顾、收支平衡、讲求绩效是预算管理的基本原则要求。绩效预算管理模式下，支出必问效，政府预算围绕政府行政目标来确定，部门预算围绕部门职责来编制，项目预算以绩效高低为标准来确定，这样不仅使权力使用有了明确的约束，而且也使预算决策有了更加客观的规则和方法，钱为什么给为什么不给，标准清晰明了，轻重缓急支出事项也能得到应有的安排和保障。

　　预算管理架构的根本改变

　　至今，河北省交通厅财务处处长秘慧琴仍然对绩效预算管理改革之初，集全厅之力梳理“部门职责——工作活动——预算项目”三级目录的场景记忆犹新。当时，每个处室都将现有预算项目编制为PPT，并一个个显示在大屏幕上，厅长带领一班人对每一个项目应该归属于哪一类工作活动、哪一个部门职责一一进行梳理确认，最终将河北省交通厅的部门工作从一摞文件浓缩为2—3页的文稿，再进一步提炼为5项部门职责和24项工作活动。

　　之所以要做这种梳理，是因为按照绩效改革的要求，部门预算实行“部门职责——工作活动——预算项目”三级管理架构，预算部门各项支出事项需要分性质、分层级进行分解，形成树状管理结构，并逐级逐项明确绩效目标指标。在新的预算管理架构下，工作活动是对部门职责的细化分解，预算项目是对工作活动的细化分解，所有预算项目均在部门职责和工作活动框架下编列，与部门职责无关的工作活动、与工作活动无关的预算项目，不得列入部门预算。相较以往，河北省此次预算管理结构的改革可谓是系统性重构。因为以往部门预算管理结构是单一层级的，不同层级的项目、不同性质的资金，都混在一起，没有层次之分，申报项目基本上是就事论事，相应地财政审核也只能一事一议。由于信息不对称，财政很难有充分的理由评判项目该不该安排，致使一些质量不高的项目也编进了预算，甚至出现一些没有实质意义的虚空项目。

　　以省环保厅为例，新的三级预算管理架构下，河北省环保厅部门职责中有一项是环境监测与监察，其工作活动之一是环境监测与信息，而这一工作活动又包含了国控重点监控企业自动监测数据有效性审核工作经费、减排监测体系建设工作经费两个预算项目。如果按照原有的预算管理和审核模式，预算项目审核只能就项目论项目，对其轻重缓急考量缺乏参照，新的模式下则要先看其归属的部门职责和工作活动轻重缓急，然后优选项目。

　　“这种架构安排，要求部门所有预算项目清晰有序地归集到相应的部门职责和工作活动目录下，改变了过去单一层级项目笼统杂乱的状况，而且明确了绩效目标，量化了绩效指标，规定了评价标准，既便于年度预算项目编制和审核，又为执行评价、后续监管、对比分析、持续提高提供了载体，从而实现可审核、可监控、可评价。”河北省财政厅预算绩效管理处处长李毅表示，偏离政府战略目标和部门绩效目标以及绩效指标不明确的项目不予安排资金，绩效偏低的少安排或不安排资金，这样可以整体提升财政资金使用绩效。绩效预算管出资金效益

　　一个财政投入项目，1000多万元的资金没有花出去，被收了回来——这在承德的历史上还是首次，无论在当地财政系统、还是在各预算部门，都引起了不小震动。

　　河北省承德市最初并未被列入试点市县，但了解到省级财政部门实施绩效预算改革的部署后，承德市财政局自行开展了改革试点。改革实施后，便发生了上述历史性的一幕。

　　承德市财政局绩效科科长宋会东介绍：“因为部分项目执行进度出现问题，一些财政资金长时间趴在账上，为此我们依照项目绩效考核指标取消了一些项目，其中包括一个投入1000多万元的项目，这一措施为承德市本级财政节约2000多万元的资金。”

　　这个案例只是此次河北开展绩效预算管理改革成效的一个缩影。“以前财政拨款，主要是根据项目的资金需求情况，关注资金支出进度，难以监控资金的使用效益。而实施绩效预算管理改革后，河北财政加强了对预算编制阶段的管理，要求预算部门或单位在提出项目之初就要对部门职责、工作活动、预算项目三个层级分别制定相应的绩效目标和指标，绩效不符合要求的不列入预算。”河北省财政厅预算处处长赵新海表示。

　　为确保财政资金用到实处发挥实效，河北财政创新绩效监督评价模式，将财政监督工作转向监督检查和绩效评价并重，并完善绩效评价体系和绩效评价报告制度，加大绩效信息公开力度。同时，规范绩效评价流程和结果报送格式，将绩效评价结果与预算安排挂钩，并作为完善政策、分配资金、改进管理的重要依据。2015年年初，河北省财政厅选择49个项目开展财政重点绩效评价，涉及资金395.22亿元，评价范围涉及教育、卫生、科技、农业、水利、工信、交通等24个预算部门，涵盖了财政支出的主要领域，评价结果与2016年省级预算编制挂钩。这意味着，根据绩效评价结果，财政将对绩效好的项目给予继续支持，对绩效差的项目减少投入，对有些项目甚至要取消投入，在出现相关问题时督促进行整改。

　　为了提高绩效评价科学化、规范化水平，河北省还集中力量攻关，初步建立了涵盖“部门职责—工作活动—预算项目”三个层级的绩效指标体系，大家用共同的“尺子”来衡量绩效，使预算不仅让专业人士看得懂，普通民众也看得懂了。“通过绩效预算改革，现在每一个项目都能对应到工作活动和部门职责上，对于以往专业性很强的一些项目，老百姓通过这些绩效评价指标也可以一目了然地看懂了。”河北省教育厅财务处副处长王永军表示。

　　绩效预算涉及预算管理的全局，优势正在逐步显现。在今年河北财政收支压力持续加大的情况下，绩效预算改革还促进了资金的整合，即把以往一些绩效差的项目削减预算甚至取消项目，对同类资金进行整合，这对于在经济下行压力下稳增长、促发展来说意义重大。

　　覆盖全省各市县

　　河北省2014年开始推行绩效预算改革，原本计划要先在省级和部分市县试点两年的基础上再向全省推开，现在决定“三步并作两步走”，这主要是源于提升市县财政管理水平的巨大压力。

　　据悉，2015年，河北省财政下达中央和省级资金明显快于往年，但由于市县准备不足，资金到了现找项目，工作启动晚、进展慢，资金不能及时支出等现象频现。上半年，河北省市、县两级财政资金支出进度分别低于时间进度7.9和2.5个百分点，影响了资金效益的发挥。

　　一方面是市县政府可用财力显著增加，另一方面却是市县财政面临着预算管理上的短板。而从参与绩效预算管理改革试点的市县情况来看，预算到位率明显较高，预算执行也实现了提速增效。以河北省衡水市为例，通过实施绩效预算管理，市本级预算项目由2014年的930个增加到1299个，增长了40%；2015年上半年，衡水市级一般公共预算支出完成调整预算的52%，同比增加32.1%，其中市级预算资金安排的项目支出进度达到65%。

　　绩效预算作为现代化预算管理模式，要求较高。针对市县推进改革中存在的预算管理较为薄弱、人才缺乏等难题，河北省财政厅做了大量的准备工作。

　　李毅介绍，决定全面推开市县改革以前，省财政厅对基层情况进行了多次深入调研，为了确保改革顺利推进，省财政厅针对市县实际，专门印发了《河北省财政厅关于推进绩效预算改革全面规范市县预算管理的实施意见》，制定了市县版的部门职责活动目录和绩效指标体系，开发了市县版预算管理信息系统联通市县，实现精细化设计、便捷式操作。此外，河北省财政厅还强化改革督导工作，由厅内11个处室组成督导组对口督导帮助市县推进改革，帮助各市县解决改革中遇到的问题，各市县正在按改革的要求编制2016年预算。一次行政

　　管理理念的变革

　　实施绩效预算管理新模式后，河北多个省直部门的负责人表示，现在，预算部门最发愁的已经不再是“要钱难”，而是“花钱难”了。短短一句话，就将绩效预算管理改革对财政管理格局和预算部门行政管理理念改变的成效勾勒了出来。

　　作为河北绩效预算改革第一线的财政干部，赵新海对改革成效感触颇深。他认为，绩效预算管理改革带来的重要改变之一就是促进了预算部门管理理念和工作方式的转变。以往财政资金切块分给各个部门，各个部门都是想着怎么花钱，而现在则更多地是去规划和思考应该设立哪些项目，如何设置绩效目标、加快支出进度、全面达到绩效目标、管好花好财政资金等问题。

　　河北省工业与信息化厅财务处处长张青柳表示：“作为预算部门，以前更多认为预算是财政部门的事，通过这一改革，我们充分认识到了自身在预算管理中的主体地位和职责权限。现在确定任何支出，我们都要对照绩效目标综合考虑，绩效不过关的项目不能报送，在预算执行中，预算是否在按照进度、按照绩效指标推进，也成为我们始终绷着的一根弦。”

　　绩效预算管理改革的落地，在进一步规范预算管理关系、提升预算管理水平的同时，也在河北全省范围内带来了一场名副其实的“蝴蝶效应”。通过绩效预算管理改革，形成了“用钱必问效、无效必问责”的倒逼机制，促使预算部门牢固树立了绩效管理理念，全面提升了行政绩效和资金使用绩效，并为其他财政改革打下了良好的基础。

　　诚如河北省财政厅厅长高志立所言，推进绩效预算改革、全面规范预算管理，绝不是管理方式的简单变革和局部性的创新型实验，而是一次从理念到实践的系统性重构；绝不是一项可以应付了事的自选动作，而是一场没有选择、必须打赢的硬仗。（张瑶瑶　马云飞　王巨红）