推进治理体系和治理能力现代化的有益实践——河北省财政厅建立标准化绩效管理体系
2013年年底，河北省财政厅着眼治理体系和治理能力现代化，以建立持续激发干部内生动力的长效机制为目标，创造性地将公共管理、绩效管理、标准化管理等现代管理理念、方法和优秀传统管理思想与行政管理实际紧密结合，逐步建立了规范高效的标准化绩效管理体系。其运行架构可以概括为“14111”，即：一基础，以标准化为基础；四环节，以绩效计划、绩效监控、绩效考评、绩效改进为主要环节；一主线，以绩效沟通为主线；一支撑，以信息化为支撑；一保障，以结果运用为保障。整个流程环环相扣、协调运转，形成一个完整的有机循环系统。
标准化：为实施标准化绩效管理夯基立柱
打牢标准化基础，就是要建立层次分明的组织架构，制定科学规范的业务流程和操作标准，完善权责匹配的岗责体系，形成明确的过程节点和控制规则，为实施标准化绩效管理夯基立柱。
优化机构设置。河北省财政厅按照上下对口、配置科学、协调制衡的原则，对厅机关9个内设机构进行了调整，同时建立健全了决策权、执行权、监督权相互衔接、相互制约的运行机制，有效解决了部门内部职责交叉、机构重叠、衔接断档等问题，明晰了职责任务。
再造业务流程。重新对业务流程进行梳理，简并冗余环节，提高工作质效，方便部门和基层办事。如河北省财政厅制定了预算管理业务流程和职责划分规范，按照预算编制、执行、调整、决算、监督、公开的基本流程进行框架设计，涵盖每项流程的具体业务；建立了17项重大事项协调机制，使各单位（处室）的职责更加清晰，协调配合更加顺畅；制定了“1+10”内控制度，有效防范了政策制定、资金管理、财务运转等过程中的风险。
完善岗责体系。河北省财政厅按照“以责设岗、因岗定标、人岗匹配”的原则，逐步健全了岗责体系，全厅行政处室共设置411个岗位，明确了岗位职责、任职资格和标准。
编制体系文件。按照国际通行的质量管理标准，梳理工作任务清单、编制管理手册、程序文件、作业指导书（业务流程）等标准化管理体系文件，明确每项工作的控制节点、完成标准。
绩效计划：变组织目标为个人目标
制定绩效计划，就是将年度目标任务层层分解为可量化、可执行、可衡量的具体指标，落实到所有单位和人员，做到“千斤重担众人挑、人人头上有指标”。
绩效目标指标体系是以战略目标为引领的四级框架结构，根据省委省政府决策部署、部门重点工作、部门职责，确定战略目标，设定年度绩效目标和部门（一级）绩效指标，逐级分解细化成单位（二级）绩效指标和岗位（三级）绩效指标，绩效目标到各级绩效指标的逻辑关系是逐级分解、逐级派生。执行中，还将上级交办事项随时纳入，实现工作任务全覆盖。2015年,省财政厅设14项绩效目标、56项一级指标、1605项二级指标、2195项三级指标。
指标设置方法。可借鉴采用的绩效指标设置工具主要有目标管理、关键绩效指标（KPI）和平衡计分卡,特别是要用好关键绩效指标法。首先，确定导向。突出工作中心和工作重点，明确所建立的KPI体系的导向，主要包括战略目标，年度任务的中心、重点工作，关键的因素和关键节点等。其次，确定主线。一般情况建立KPI体系有两条主线，一条是按组织结构分解；另一条是按主要流程分解。有些情况下，还要两条主线交叉使用。事实上，这些主线就是工作的链条，把一个个链条理清了，工作自然也就摆布清楚了。第三，确定节点。指标的设计和关键节点的确定必须覆盖工作任务和职责的所有重要方面、关键领域。
指标设置规范。绩效计划是一种行为规范，必须有规范统一的形式，而且一经确定不能随意变更。在省财政厅，每年的绩效计划都以正式文件下达单位（处室）和岗位（个人），同时录入标准化绩效管理系统，其具体形式体现为《单位（处室）绩效计划》和《工作人员绩效计划》。在指标的类型划分上，按照层次划分，包括部门指标、单位指标和岗位指标；按照工作执行时限划分，包括日常型指标、阶段型指标和年度型指标；按照指标承担主体，还可以分为共性指标和个性指标。实际操作中，省财政厅为单位指标和岗位指标分别设置了8要素，具体包括指标编码、指标名称、指标释义、指标类型、考评周期、考评标准及评价方法、标准依据、数据来源等。
指标标准。按照“跳一跳、摘得到”的原则，依据上级要求、历史水平、同行业先进水平三个方面，在组织和个人预期之间找到平衡点，从时间、质量、数量三个维度确定指标标准。对于可以直接量化的指标，从数量角度来衡量，比如完成次数、收入数量等；对于无法直接量化的指标，可以按照工作流程分解为具体工作步骤，明确关键节点，设置时间和质量标准；对一个绩效指标来讲，时间、质量和数量至少应明确两项评价标准，还应分别每项标准明确占指标分值比重（百分比），原则上质量比重高于时间、数量比重。
指标赋值。河北省财政厅采取了“五星法”，即依据对应工作的重要程度、难易程度和工作量，将指标分别确定为1—5星，其中上级部署工作对应3—5星，创新工作对应5星，要点工作对应3—5星，基础工作对应1—4星。单位（处室）及其工作人员绩效指标分值由“五星法”确定的指标权重乘基础分得出。
实际工作中，河北省财政厅总结了绩效指标及评价标准设置中容易出现的问题，明确了指标设置的“八要”和“八不要”。“八要”，即单位（二级）指标设置要全面系统，岗位（三级）指标分解要科学合理，指标名称要简短准确，指标类型和考评周期要呼应，考评标准及评价方法要可考，设置计划节点要选对，标准依据要准确有据，数据来源要可操作。“八不要”，即工作要点指标不要丢，指标不要“避重就轻”，涉及多单位指标不要自行设置，基础指标基本框架不要打破，指标维度不要少，标准依据不要空，指标执行数据责任不要混淆，责任人员不要交叉。
绩效监控：把管理做在日常
标准化绩效管理在绩效监控环节设计了绩效辅导、日常管理、绩效提醒等工具和方法，真正将管理做在了日常。
绩效辅导。主要是对标准化绩效管理体系及各项工作内容的培训、解读和指导。省财政厅推行标准化绩效管理之初，很多同志对将具体工作量化为一个个带有数字考评标准指标很不理解，绩效办聘请专家给大家讲解绩效理论知识，厅领导结合工作实践亲自授课，组织面对面与大家交流沟通、答疑解惑。通过多种形式的辅导培训，使大家对绩效管理统一了认识。
过程管理。过程管理主要通过“周记、月结、季考、年评”的模式实现。编写周记录：每个周末（周五下午）或者下一周周初，各单位（处室）和岗位（个人）通过标准化绩效管理信息系统编制周记录。周记录的依据是单位（处室）和岗位（个人）承担的绩效指标完成情况，各岗位（个人）首先根据工作进展，录入指标完成进度，并上传相关资料；各单位（处室）再根据岗位（个人）指标完成情况，编制单位（处室）周记录，录入二级（单位）指标完成情况。制定月小结：每个月末，各单位（处室）和岗位（个人）对本月工作完成情况进行总结，录入有进展的各指标进度。月小结需上传领导评价、原始文档、影像材料等绩效指标完成的佐证材料，实现过程留痕，并作为绩效考评和绩效改进的重要依据。
绩效提醒。包括人工绩效提醒和自动绩效提醒。人工绩效提醒，各级领导干部或绩效办针对绩效目标指标的执行情况，通过指标数据的日常采集、监控分析，对执行不到位的单位（处室）和岗位（个人）发布提醒信息。自动绩效提醒，在标准化绩效管理各环节中，对有完成时间节点的指标，信息系统在节点前规定时间自动向单位（处室）或岗位（个人）发布提醒信息。
绩效考评：变模糊评价为精准考评
绩效考评就是每季度末和年终，对照年初设定的指标标准，相对客观公正地考核评价单位、个人工作完成情况，重点是衡量出工作努力程度。季度考评包括日常型指标执行情况、阶段型和年度型指标关键节点完成情况；年度考评内容包括所有绩效目标指标全年执行情况、单位（处室）党风廉政建设和个人德勤廉情况。
分值设置。对单位采取“双千分”考评，业务工作1000分，党风廉政建设1000分；对个人采取“双百分”考评，业务工作100分，个人德勤廉100分。同时，实行创新性和突破性工作特别加分、重大失误特别扣分的制度，实际操作中，加扣分范围要小，标准要严，权重要充分论证，不能产生大的偏差，不能影响基本排序。要确保加扣分机会的均等，做到起点公平。特别是对那些兢兢业业、默默奉献的岗位给予特别加分机会。
负荷系数和责任系数。为更加客观公正地衡量工作努力程度，引入责任系数、工作负荷系数等技术手段。省财政厅经过两年多的实践和微调，采取每季度评定工作负荷系数，年终统一计算的方法，对各级干部职工开展多维评价，较好地反映了工作实际。2015年，负荷系数设A、B、C、D、E五个等次，分别对应1、0.99、0.98、0.97、0.96。对各单位分管副职，由主管厅领导、本单位正职、本单位一般工作人员分别按照50%、30%和20%的权重评价得出。对各单位其他工作人员，由本单位正职、本单位副职、本单位除本人外的一般工作人员分别按照50%、30%和20%的权重评价得出。同时规定，被考评对象总数2人以上（含2人）的，不得全部评为一个等次，其中A等次不超过考评对象总人数的30%、E等次不超过被考评对象的10%。
数据来源。通过信息化平台直接提取绩效监控环节的过程留痕资料，统计汇总形成每项指标的绩效得分。2015年，省财政厅有计划地为各个管理信息系统搭建接口，逐步实现信息系统一体化运行，在提高系统获取类指标比重的同时，即时从相关管理系统中提取指标执行数据。比如，公文处理指标执行数据从办公自动化系统中提取，交办督办事项办理过程和结果从督办系统中提取，预算编制、执行等指标执行数据从预算编审系统、国库管理系统中提取，提高了这些指标执行数据的真实性、准确性。
结果可比。通过建立数学模型，运用数理统计方法，将每项指标绩效得分换算成可比的考评结果，重点衡量工作努力程度，实现不同单位、不同岗位不可比变为可比。省财政厅将考评结果横向可比作为攻坚的难点，选好“参照物”，建立“坐标系”，将绩效考评原始得分换算成相对可横向比较的最终结果。一是利用平均值计算不同指标得分的“含金量”。平均分低的指标（不容易得分），整体调高该指标分数；平均分高的指标（容易得分），整体调低该指标分数。以利用上下级数据实现可比为例，假设只有“政府性债务管控”和“文体活动组织”两条指标，其中“政府性债务管控”满分10分，但由于完成难度大，该指标全省各级平均分只有7分；“文体活动组织”同样是10分，全省完成的比较好，各级平均分9分。将这两条指标的得分与全部指标平均得分相比，把“政府性债务管控”指标的分值整体调高，平均分到8分，“文体活动组织”指标的分值整体调低，平均分也为8分，实现指标得分在一个坐标系上比较。二是利用标准差计算指标分差的“含金量”。假设“文体活动组织”的全省最大分差0.1分，“政府性债务管控”的全省最大分差1分，那么，“文体活动组织”指标比别的单位高0.1分，就相当于“政府性债务管控”指标比别的单位高1分。
结果排队。将单位分为业务处室、综合管理和事业单位三类，分别排队；个人按照职级排队，个人得分为单位（处室）得分的40%与个人得分60%之和。
绩效改进：查找不足持续提升
绩效改进就是根据考评结果反映出的问题，查找工作和管理存在的不足，持续进行整改提升。
业务工作改进。对业务工作的改进可以在日常随时进行，也可在一个年度考评结束后系统进行。如省财政厅在年终改进时，采取了5步工作法：第一步确定绩效差距和原因；第二步确定改进绩效点；第三步确定绩效改进方法；第四步制定改进计划；第五步实施、检查绩效改进。
管理体系改进。根据一个管理周期的运行情况，结合绩效考评结果和工作实际，在广泛征求意见的基础上，就标准化绩效管理制度、流程及目标指标设置、信息系统功能等方面制定改进措施，组织进行调整和修订。2014年绩效考评结束后，省财政厅在广泛征求意见的基础上，提出了12款27条措施建议，针对思想认识不深入、部分绩效指标设置不够科学、绩效沟通不够充分、责任系数设置不够完善、负荷系数设置容易出现偏差等问题，研究制定了改进措施。2015年，标准化绩效管理体系成熟度有了较大提升，征集的意见建议比2014年降低51.5%，并确定了“纠偏、补漏、微调、定型”等改进方式，努力做到制度规范的“篱笆”越扎越紧。
绩效沟通：贯穿始终的灵魂与主线
绩效沟通是标准化绩效管理的灵魂与主线，贯穿于管理始终，在整个管理体系和流程中发挥着极其重要的作用，占据十分重要的位置。
沟通内容。绩效计划阶段，主要是就目标指标、评价标准和评价方法反复沟通，形成共识。绩效监控阶段，主要是针对绩效计划执行过程中出现的新情况、新问题进行指导、帮助和提醒。绩效考评阶段，主要是为了实现两个目标：一是减少分歧，提高单位（处室）及其工作人员对考评的认可度；二是帮助单位（处室）及其工作人员分析不足，为绩效改进奠定基础。省财政厅在考评阶段设置了申辩申诉环节，被考评者如若对绩效得分有异议，可以通过申辩申诉的方式向绩效办反馈，绩效办会根据相关职能单位（处室）核实的结果，生成最终原始得分，以确保考评结果的客观真实，增加被考评者对考评结果的认可度。绩效改进阶段，重点是共同分析上一周期存在的成效与不足，总结管理中的成功做法和经验，为下一轮管理提出明确有效的改进计划，以实现单位（处室）和岗位（个人）能力和绩效的双提升，部门工作和管理水平持续发展的目的。
沟通形式。概括来说，可以分为正式沟通和非正式沟通。具体包括面对面交流、电话、命令、文件、会议、业务报告、宣传栏、意见箱等各种形式和方法。
结果应用就是将绩效结果与“位子、票子、板子、面子”挂钩，建立四位一体的全方位激励约束机制，充分运用绩效结果，树立“能干事的有舞台、干成事的有位置、兢兢业业有出路、老老实实不吃亏”的鲜明导向。
实绩突出有“位子”，主要体现在干部选拔任用和岗位交流。省财政厅建立了“以德为先、绩效导向、综合评价”的选人用人机制，其主要程序为：第一步，绩效初选。根据绩效考评分值，按照选配职位数量5倍的比例择优入选。第二步，推荐补充。绩效初选未入围干部，民主推荐得票需高于绩效初选人员得票平均数，才能补充入围。第三步，能绩评定。将绩效成绩作为基础分数，加上资历、学历、突出贡献、特殊人才、笔试、面试、其他特殊加分项七部分加分项。根据评定结果排序，按照1:2的比例确定人选。第四步，综合评价。包括民主推荐、民意测评、酝酿等环节。其中，民主推荐按照选配数量进行推荐。第五步，党组研究。按照1:1的比例确定考察对象。
奖励挂钩有“票子”，主要体现在对前单位和个人排名前60%的评先评优奖励上，下一步还要与绩效目标奖挂钩。
名次落后挨“板子”，主要体现在对连续两年排名居后或排名后移的单位和个人进行约谈。
排名靠前有“面子”，主要体现在每年公示绩效结果单位同类别、个人同职级排名前60%，还将对连续三年排名居后或排名后移的单位和个人进行公示。（李颖 刘慧娴 成军）