破除桎梏 层层推进 让政策跟踪审计落地生根

政策跟踪审计作为“新常态”下国家治理的重要战略手段，对政策落实、经济运行、深化改革、改善民生发挥着不可替代的作用，然而，就基层实践而言，政策跟踪审 计出现方针政策不理解、审计重点不突出、审计监督不到位等多重桎梏，严重影响政策跟踪审计的真实性、完整性、效益性。因此，政策跟踪审计要成为维护国家权 益、人民利益的重要手段，就必须扎根基层，在基层中开花结果。

一、政策跟踪审计的重要意义

2015 年6月，审计署按照国务院部署，对29个省（自治区、直辖市）和36个中央部门（中央企业）进行了政策跟踪审计，重点关注了水利、交通、棚户区改造等重大 基础设施审批建设情况，财政资金盘活和使用情况，“一带一路”等国家战略推进落实情况，以及政策落实中相关法规、制度障碍等方面情况，共抽查了362个单 位和258个建设项目，涉及投资额7149.06亿元。审计发现69个项目实施进度明显滞后，涉及项目投资1540.94亿元；发现8个部门、单位存在申 报或使用财政性资金不规范、盘活财政存量资金不到位的问题，涉及金额413.11亿元。通过审计，进一步揭示出政策制定与落实过程中存在的审批事项多、审 批周期长、审批程序不合理、虚报套取财政资金、社会资本投入不到位等问题，为落实推进国家重大投资项目建设、财政资金统筹使用、重点政策贯彻落实、简政放 权、促进防范经济领域风险隐患等事项做出了重大贡献。（来源： http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c74463/content.html ）

二、影响政策跟踪审计的多重桎梏

政策跟踪审计作为新常态下审计工作创新发展、转型升级的重要抓手，面临着重大的机遇与挑战，在上级审计机关取得重大审计成果的同时，由于受时间、地点、条件的限制，基层审计机关在思想、组织、资源、素质等方面面临着多重难题与桎梏。

（一）思想认识不到位

1、 对政策跟踪审计的重要性认识不够。政策审计关注的通常是国家层面的政策措施，影响范围广、涉及层次深，同时许多政策注重原则性，只要在不违反原则的前提 下，下级部门可根据实际情况灵活运用。因此，在落实政策跟踪审计的过程中会出现滞后性，导致基层人员对政策跟踪审计的重要性认识不充分，惰性心理的驱使极 易使其将自身从重要责任主体的角色中抽离出来，进而影响开展政策跟踪审计的决心、责任心及意志力。

2、 缺乏具体的政策审计意识。政策审计涵盖范围广、金额大、项目多，要求审计人员必须具有全局化、全面化、系统化的审计意识，善于运用战略性思维思考问题。而 目前许多基层审计机关还停留于账务化的审计模式，没有实现从账务处理到资金追踪到政策跟踪的转变，导致审计意识欠缺，工作无从下手，被动应付。

3、 基层政府及被审计单位重视不够，缺乏配合。由于对政策跟踪审计的宣传力度不够，审计事项没有有效地上情下达，许多基层政府部门及单位对政策跟踪审计只停留 于一知半解，缺乏对其重要性、必要性及重要意义的深刻认识与把握。因缺乏外部主体责任的强大意识，许多政府及单位配合工作不到位，导致审计人员在具体的审 计工作中束手束脚，严重影响了审计工作的顺利开展。

（二）组织模式单一

目 前的政策审计组织模式实行的是直线式，即由审计署制定方案后下发到省、市、县，各地方审计机关按审计要求自主开展审计，后将审计结果汇总上报。在此模式 下，地方审计机关具有较强的自主权，审计工作具有较强的灵活性。然而，由于缺乏强有力的组织领导，导致对审计工作的监督弱化，政策跟踪审计的执行力会大打 折扣，出现徇私舞弊、弄虚作假、流于形式等现象。

（三）资源匮乏，人员素质参差不齐

政 策跟踪审计内容多、涵盖范围广，只审计大项就包括23项，需要投入大量的人力物力以保证审计工作的持续健康开展。然而，基层审计机关人员编制少、经费少、 人员参差不齐，尤其县级部门一般只有20多个人，其中45岁以上人员占总人数的1/3，且许多审计人员多为老同志，虽说经验丰富，但审计方法及审计手段多 为“查账”等老式手段，无法适应当前政策跟踪审计的需要；年轻同志虽说文化水平高，但缺乏经验，短时间内无法将所学知识与审计实践有效结合。因此，人财物 等资源问题成为制约政策跟踪审计健康发展的重要因素之一。

（四）缺乏必要的审计知识及审计手段

政 策跟踪审计包括23个大项，70多个小项，涵盖了国家内政方方面面的诸多政策。目前的基层审计人员大多只了解《审计法》、《会计法》、《财政违法行为处分 条例》等与审计相关的政策法规，对投资、土地、环保、简政放权等其他领域的政策知识却知之甚少，严重阻碍了审计人员对审计目标及审计重点的把握与判断。由 于对建筑学、心理学、计算机学等辅助学科的普及程度不高，基层审计人员仍然以原始的账务处理审计开展审计，缺乏系统的、科学的、现代化的审计手段作为助 力。

三、破除政策跟踪审计多重桎梏的几点建议

（一）加强教育培训

1、 开设政策跟踪审计专属讲坛。由审计署等上级审计机关专家开展集中授课，讲解政策跟踪审计的概念、重要性及重大意义，确保每一位审计人员都能从思想上重视政 策跟踪审计，将自身视为重要责任主体，积极投身到审计工作中去。同时，将实施方案、审计目标与重点、具体政策及审计案例等与政策审计相关的事项作为学习重 点，从直观角度进一步提高对政策跟踪审计的认识与把握，在今后的审计工作中能做到有章可依、有规可循、有据可查。

2、 开设专家讲坛。基层审计机关应善于邀请上级机关审计专家或兄弟单位的政策专家、专业人才开展讲座，讲解先进的审计理念、审计方法及专业知识，如：大数据环 境下信息化手段的使用、GPS系统、地理信息系统、刑侦技巧等，通过学习研究被审计单位的政策法规及专业技巧，师夷长技以制夷，争取让每一位审计人员都能 成为审计工作的多面手及行家里手。

3、开设经典讲坛。利用周一、周五等集中学习日时间，在政治理论学习之余，对政策跟踪审计中遇到的问题及学到的经验开展交流讨论，在巩固提高审计成果的同时，善于总结经验教训，取长补短，于交流互动过程中提高政策跟踪审计的素质及能力。

（二）优化组织结构

1、加强组织领导。成立专门政策跟踪审计机构，该机构负责审核、监督、实施审计等与政策跟踪审计有关的所有具体事项，同时，在机构中配备专门人员并实现人财物的统一管理，强化对政策跟踪审计的组织领导力度，最大限度地弱化与其他工作之间产生的任务冲突。

2、 优化审计组织模式。政策跟踪审计不能局限于直线式这一种审计模式，应善于探讨采用多种模式，取长补短，最大限度地提高审计效率。一是由审计署或上级审计机 关从下级审计机关抽调业务骨干集中统一组织，开展跨地域交叉审计，如：债务审计、2014年度全国土地审计。二是将当地政府纳入责任主体，形成政府主导、 审计机关实施、被审计单位配合的审计合力。三是实现政策审计与其他审计项目的有效结合，在开展其他审计项目的同时，将政策跟踪审计作为其中的审计事项，提 高审计的针对性。

3、加强组织监管。政策跟踪审计需要大量的延伸审计来获取审计证据，因此受工作量及地域等因素的影响会产生审计风险及隐患。上级审计机关或领导层应加强对审计过程及审计成果的监督检查，杜绝徇私舞弊、弄虚作假、流于形式等现象的出现。

（三）合理配置审计资源

1、积极探索省以下地方审计机关人财物统一管理，合理整合配置审计资源，优化队伍结构，提高基层审计执行力。

2、善于吸收人才。通过公务员、事业编招考等方式吸收具有高等文化教育的大学生，在招聘过程中应扩大招考的专业领域范围，切忌局限于会计、审计等专业，忽视对工程造假、计算机等专业人才的吸收。同时，善于引进审计外援，聘请内部审计师、政策专家等专业人员协助开展审计。

3、统筹优化审计任务。将政策跟踪审计作为审计重点，加大对人财物的投入力度，适当减少本单位年度审计项目计划，为重点审计项目开辟审计资源空间。

（四）增强审计意识

1、提高政策敏锐性。善于捕捉审计过程中的风险点及政策漏洞，将学到的政策知识与专业技能与审计实践紧密结合，把握审计重点，提高审计事项的针对性。

2、 完善审计方法。一方面注重把握宏观与微观之间的辩证关系。一是从宏观着手，准确、清晰地把握国家、省、市、县的相关政策，在对政策进行深入分析的基础上， 按照重要性原则查找问题，分析政策漏洞。二是从微观入手对查出的问题进行原因分析，最终落实国家制度、体制、机制的相关政策，进而发现政策中存在的漏洞与 缺陷。另一方面善于把握政策跟踪审计的时效性（政府关心、社会关注的热点、难点、焦点等问题）、持续性（事前、事中、事后三阶段持续进行动态审计）、促进 性（在揭露问题的基础上查明问题产性的原因）、政策性（审计人员对政策要较深的理解能力，对工作要有深厚的关切情怀）。

3、 严格审计程序。从审计实施方案的制定到落实整改回执，要严格按照《审计法》等相关制度规定的审计程序开展审计、整理档案，避免因审计程序漏洞而造成的审计 隐患。同时，要善于利用先进设备。发挥相机、录音笔、GPS等技术装备的作用，做好对项目及重要环节的现场取证，提高审计证据的全面性、科学性、准确性。

4、增强保密意识。严格落实保密纪律，签订保密承诺书，加强监督检查，着重关注用工作电脑上网，与被审计单位接触敏感话题、乱用优盘等小事小节，谨慎布防，及时堵塞程序漏洞，严防泄密。

（五）加大宣传力度

学 习审计署《2015年第26号公告》的先进做法，将审计成果或在审计过程中发现的审计亮点、经验做法等素材，积极汇编成稿，发送到中国审计报、中国审计杂 志、审计署网站等相关媒体，促进提高对审计成果的宣传。以此，让更多的政府、单位了解掌握政策跟踪审计的相关知识，让更过的人增加对政策跟踪审计的认识， 让政策跟踪审计落地生根、开花结果，为国家治理及国家决策添砖加瓦、贡献力量！（张怡）