对《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十五条移送条款的理解
国家工商总局第28号令《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（以下称第28号令）第十五条第一款规定：“工商行政管理机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的，应当依法移送其他有关机关。”
在实务中，基层执法人员对该条的应用存在分歧。一种观点认为，从工商机关接到案件线索直至作出决定前，无论在哪一个阶段发现案件不属于本部门管辖，都负有移送的职责；另一种观点认为，该条规定针对的是已进入立案查处阶段的案件，工商机关若此时发现案件不属于本部门管辖，才负有移送其他机关的职责。
这两种观点争议的焦点是在工商机关接到案件线索之后，进入正式立案查处之前，如果直接发现该事项不属于本部门管辖，是否负有移送其他有权机关的职责。按照第一种观点，工商机关此时负有对案件线索的移送职责，而按照第二种观点，工商机关此时不负有移送职责。这个分歧不仅影响到工商机关对同样问题的处理方法，而且影响到法院对工商执法实践的看法和判断。统一对第28号令第十五条移送条款的理解，对于规范工商行政管理执法工作具有非常重要的意义。
纵观第28号令全文，笔者赞同第二种观点，即第十五条移送条款指的是对于已进入立案查处阶段案件的移送，而不包括对案件线索的移送；对于在立案前的核查阶段即发现不属于本部门管辖的事项，工商机关没有移送的职责，而有权裁量处理。
一、第十五条的文义本身表明移送的对象是已进入立案查处阶段的案件
第28号令作为国家工商总局的规章，具有规范全国工商系统行政执法工作的重要作用。规章本身措辞严谨，对于规章用语的解释，应当遵循其严格的法定含义。第28号令第十五条第一款规定：“工商行政管理机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的，应当依法移送其他有关机关。”根据该条款的措辞，工商机关移送的对象是“所查处的案件”。
“案件”一词在第28号令中有其特定含义，并非工商机关接到任何一份投诉、举报或申诉材料即构成一个案件，这一点从第28号令第三章第一节对“行政处罚的一般程序”的“立案”环节的规定可以明显看出。第三章第一节第十七条规定：“工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。”第十八条规定：“立案应当填写立案审批表，同时附上相关材料（投诉材料、申诉材料、举报材料、上级机关交办或者有关部门移送的材料、当事人提供的材料、监督检查报告、已核查获取的证据等），由县级以上工商行政管理机关负责人批准，办案机关负责人指定两名以上办案人员负责调查处理。”
从这两条的规定可以看出，行政机关收到的“投诉材料、申诉材料、举报材料、上级机关交办或者其他机关移送的材料”仅仅是材料，充其量只能称为案件线索，并非一件案件，其最终是否形成一件案件，需要经过工商机关的核查。
联系第十五条第一款“案件”一词的定语，该条所规定的“所查处的案件”应当是指经核查符合立案条件，经过批准立案后，进入正式立案调查处理程序的案件。而对于工商机关接到的投诉、申诉、举报等材料，其性质只是材料或案件线索，并非案件，因而不属于第十五条第一款所规定的移送职责的范畴。
二、从第28号令全文体系来看，立案阶段未作移送案件线索的规定
第28号令全文涉及移送的规定共有11处。前5处出现在第二章“管辖”中，分别为第十一条和第十五条。第十一条有3处，规定“工商行政管理机关发现所查处的案件不属于自己管辖时，应当将案件移送有管辖权的工商行政管理机关。受移送的工商行政管理机关对管辖权有异议的，应当报请共同上一级工商行政管理机关指定管辖，不得再自行移送”。第十五条有2处，分别作两款规定“工商行政管理机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的，应当依法移送其他有关机关。工商行政管理机关发现违法行为涉嫌犯罪的，应当依照有关规定将案件移送司法机关”。这5处都是对工商机关管辖权的规定，要求工商机关对于超出自身管辖权范围的案件分别移送其他工商机关、其他有权机关或司法机关。
第6处至第11处关于移送的规定出现在第三章“行政处罚的一般程序”中。第三章第二节“调查取证”第四十五条是对案件调查程序终结后案件处理方式的规定：“案件调查终结，或者办案机构认为应当终止调查的，按照下列方式处理：（一）认为违法事实成立，应当予以行政处罚的，写出调查终结报告，草拟行政处罚建议书，连同案卷交由核审机构核审。调查终结报告应当包括当事人的基本情况、违法事实、相关证据及其证明事项、案件性质、自由裁量理由、处罚依据、处罚建议等。（二）认为违法事实不成立，应当予以销案的；或者违法行为轻微，没有造成危害后果，不予行政处罚的；或者案件不属于本机关管辖应当移交其他行政机关管辖的；或者涉嫌犯罪，应当移送司法机关的，写出调查终结报告，说明拟作处理的理由，报工商行政管理机关负责人批准后根据不同情况分别处理。”
第三节“核审”第五十条关于核审机构对案件核审完毕后提出的处理意见规定：对超出管辖权的案件，建议办案机构按有关规定移送，对涉嫌犯罪的案件，建议移送司法机关。
第三章第四节“决定”第五十四条是关于一般案件决定程序的规定。该条规定：“工商行政管理机关负责人经对案件调查终结报告、核审意见或者听证报告，当事人的陈述、申辩意见，拟作出的行政处罚决定进行审查，根据不同情况分别作出给予行政处罚、销案、不予行政处罚、移送其他机关等处理决定。”第五十八条是对基于投诉举报而启动的案件在作出处理决定后对当事人和投诉举报人的告知。该条规定：“工商行政管理机关对投诉、举报、申诉所涉及的违法嫌疑人作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的，应当将处理结果告知被调查人和具名投诉人、申诉人、举报人。”第五十九条是对于涉嫌犯罪案件的移送规定。该条规定：“已作出行政处罚决定的案件，涉嫌犯罪的，工商行政管理机关应当依相关规定及时移送司法机关。”
也就是说，在第三章“行政处罚的一般程序”的4个小节中，除了第一节“立案”之外，其他3节“调查取证”、“核审”和“决定”都出现了关于移送的规定。这表明，第28号令在制定时对移送问题非常关注，充分考虑了在一般程序案件中移送的处理方式。因此，第28号令从调查终结阶段开始，就对移送作出了完整的规定。在调查终结程序中，办案机构需要考虑案件是否存在不具有管辖权而需要移送的情形。在核审阶段，核审机构需要考虑案件是否具有管辖权，并对超越管辖权的案件提出移送的建议。在决定阶段，移送是对于超越管辖权案件的正式处理方式，并需要将此作为案件处理结果告知当事人和投诉举报人。
易言之，在案件进入立案调查程序后，第28号令要求相关机构在每一个环节上都考虑与管辖权相关的移送问题，并将移送作为正式结案方式之一，第28号令并没有在任何一个阶段上忽略关于移送的考虑。
第28号令在第三章第一节“立案”程序中未作出任何有关移送的规定，这不是第28号令的遗漏，而是有意的留白。根据第28号令在立案环节的规定，工商机关在接到案件线索时需要进行核查，如果符合立案条件，则予以立案，如果不符合立案条件，则不予立案，并将不予立案的结果告知具名的投诉举报人。第28号令并不认为工商机关在该阶段负有移送案件线索的职责，如果在案件线索核查阶段发现该事项不属于本机关管辖权范围，工商机关只需作出不予受理决定并告知具名投诉举报人即可。
三、从其他政府执法部门的相关规定来看，对案件线索是否移送取决于规章的明文规定
国家工商总局未对举报的处理作出专门规定，只是在第28号令的立案环节和决定环节对此作出了相应要求。根据在北大法宝和北大法意上的搜索结果，目前制定了专门的举报处理办法的中央部委有8个，相关规章共8部。这8部规章对于所接到的举报不属于本部门管辖权限的处理方式共有3种。
第一种，不予受理。国家电监会2006年制定的《电力监管机构举报处理规定》第九条规定：“举报有下列情形之一的，电力监管机构不予受理：(一)举报事项不属于电力监管机构职责范围的。”除此之外，该规章未对不属于电力监管机构职责的举报作出任何进一步处理规定。根据该规定，电力监管机构对不属于本机构职责的举报直接不予受理即可，不需要作任何进一步处理。采取同类处理方式的还有国家外汇管理局2000年制定的《举报信（电、访）受理操作规程》，国家发改委2014年制定的《价格违法行为举报处理规定》，住房城乡建设部2014年制定的《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》，国家证监会2014年制定的《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》。
第二种，不予受理的同时告知举报人向有关机关提出。环境保护部2010年制定的《环保举报热线工作管理办法》第八条第一款第（二）项规定：“对不属于环境保护主管部门处理的举报事项不予受理，但应当告知举报人依法向有关机关提出。”该条规定在明确环保部门对不属于本部门管辖事项不予受理的同时，增加了一项义务，即告知举报人向有关机关提出。
第三种，移交有关部门处理。文化部2012年制定的《文化市场举报办理规范》第十六条第（三）项规定：“对需要移交其他职能部门处理的举报，应当安排举报办理机构或者人员填制《文化市场举报移送单》，在二个工作日内移交其他职能部门。”该规定明确要求文化行政机关对于不属于本机关管辖的举报，将相关举报材料移送有关职能部门。采取类似做法的还有公安部1990年制定的《举报中心工作试行办法》。
从上述3种不同做法可以看出，行政机关对于不属于本部门管辖范围的举报事项并非天然负有移送其他部门的职责，是否负有该项职责取决于规章的明确规定，如果规章对此未作规定，行政机关对不属于本部门管辖权限的举报不予立案即可。也就是说，只有在第三种情况下，即规章明文规定对不属于本机关管辖范围的举报事项需要移送，相关行政机关才负有移送举报事项的职责。
这一点从有关行政部门在相关规定上的变化可以更为明晰看出。例如，住房城乡建设部《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》的前身是建设部2002年制定的《建设领域违法违规行为举报管理办法》。《建设领域违法违规行为举报管理办法》第九条第（二）项明确规定：“举报的内容属同级政府其他部门管辖的，转交同级政府有关部门处理。”在《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》中，住房城乡建设部取消了该项规定，代之以第八条第（一）项——对不属于住房城乡建设主管部门职责范围的举报，相关部门不予受理，登记后予以存档。从新旧《办法》的对比可以看出，新《办法》并不是遗漏了有关移送举报材料的规定，而是取消了先前对移送举报事项的职责要求，不再将此作为建设部门处理举报件时的法定职责。
这就进一步印证，是否负有移送举报事项的职责取决于规章的明确规定，在规章对此报以沉默的情况下，实际上就是规章规定对不属于本部门管辖权限的举报事项不予受理，并无须作进一步处理。这正是第28号令对于不属于工商机关管辖范围的举报事项采取的处理方式。
综上所述，笔者认为，无论是从第十五条移送条款文义本身，或是从第28号令全文的体系，或是从其他部委相关规定的借镜，都支持将第28号令第十五条理解为对已进入立案调查程序案件的移送，不支持将该条移送的对象扩大为包括案件线索在内。第28号令对移送的规定有5处出现在第二章“管辖”部分，第十五条也规定在管辖一章中，这表明第28号令对管辖权法定的高度重视。依法行政的第一要义即是管辖权法定，行政机关只有对属于本机关事务管辖权范围的事项才具有相应职权，因此，工商机关在查处案件、作出处罚时，首先要考虑该事项是否处于本机关法定的管辖权范围内。
由此，第28号令在第十一条和第十五条分别规定了工商机关对不属于本机关法定管辖权的案件向其他工商机关、其他行政机关乃至司法机关的移送，并在一般程序的调查、核审和决定阶段逐一规定了对超越本机关管辖权范围案件的处理办法。由于工商机关的职权和其他行政机关的职权存在着部分交叉，一些违法行为的性质也无法通过简单的核查作出直观判断，而是需要对违法行为的事实进行一定程度的调查才能最终确定违法行为的性质和相应的管辖机关。第28号令在第十五条作出了对进入立案程序之后案件的移送规定，这一方面可以避免工商机关对超越本机关管辖权的事项作出处理，另一方面，可以使违法行为继续得到追究，其他机关可以在工商机关既有调查的基础上继续对事实展开调查。这应被理解为第十五条移送条款的立法初衷。
对案件线索不作出移送的规定，不失为一种合理的选择。因为，如果投诉举报事项在核查阶段即能明确不属于工商机关职权范围，而属于其他机关的权限，行政程序此时尚未启动，国家并未为此付出调查成本，不存在需要通过移送来解决本部门无管辖权和节约国家行政成本的问题。在此情况下，告知相对人工商部门因无管辖权不予立案，由相对人自行对举报事项作出处理，是一种合理的做法。
举报要针对有管辖权的行政机关提出，这是举报应有的题中之义，除非在管辖权的确存在着重大的交叉或者模糊的情况下，相对人的举报应向有管辖权的机关提出，而不是任意选择一个无关的行政机关提出，再由行政机关花费行政成本进行移送。目前，国务院许多部门都出台了规章对举报奖励作出专门规定，在此情况下，如果相对人可以随意选择一个机关进行举报，由收到举报的机关为相对人确定有管辖权的机关并进行移送，而最后由相对人获得相应的举报奖励，这同样是一种权利和义务的不对等。
目前，职业打假人群体与日俱增，工商机关收到举报的数量也随之增长，如果要求工商机关对明显不属于本部门管辖权范围的举报承担移送义务，将从总体上给日常执法工作带来巨额成本。行政成本归根到底是全社会的共同财富，没有必要的行政成本不应当由国家来负担。
根据第28号令的既有规定，笔者认为，对于不属于本机关管辖范围的案件线索，工商机关在作出不予立案决定的同时可以裁量处理。例如，告知相对人向有管辖权的机关提出投诉举报。如果涉及的违法行为性质严重，关涉的公共利益重大，工商机关也可以将案件线索移送有权机关。鉴于目前实务中的分歧，以及法院可能对第十五条含义作出不同理解，笔者建议国家工商总局在适当的时机对第28号令第十五条的含义进行明确，或对第28号令立案阶段的规定作出进一步细化，对立案受理的条件予以明确，并增加规定对于不属于本部门管辖权范围的投诉举报，工商机关可以裁量处理，以示与法定职责的区别。□北京市工商局法制处 李朔 中国青年政治学院法学院 杨利敏
来源： 中国工商报