“十二五”期间民族地区发展思路和政策研究

省民族宗教事务厅经济发展处

河北省是多民族省份，共有55个少数民族成份，少数民族人口311万人。有丰宁满族自治县、围场满族蒙古族自治县、宽城满族自治县、青龙满族自治县、大厂回族自治县、孟村回族自治县6个自治县，滦平县、隆化县、平泉县3个民族县，53个民族乡。9个自治县、民族县少数民族人口179万人，占全省少数民族总人口的57.6%。为全面掌握全省民族地区经济和社会现状，深入了解发展中存在的问题和困难，明确“十二五”期间民族地区发展总体思路和规划布局，提出推动民族地区又好又快发展的政策意见和建议，我们组成3个调研小组，分赴各自治县、民族县开展调研。

一、发展现状

（一）“十一五”时期经济社会发展情况

“十一五”时期是我省民族地区实现跨越式发展的重要时期，各自治县、民族县把握宏观经济形势，认真贯彻落实科学发展观，牢牢扭住“发展第一要务”，立足资源优势，大力培育壮大主导产业和特色经济，克服全球金融危机带来的不利影响，经济保持较快发展，基础设施明显改善，城乡统筹发展扎实推进，社会事业全面进步。

1 、综合经济实力明显提升。 2010年全省自治县、民族县预计实现地区生产总值645.8亿元，实现财政收入 71.9亿元，与2005年相比，同比分别增长150%和181%，年均增长达到20.1%和23%。人民生活水平显著提高，城镇居民可支配收入达 13264元，农民人均纯收入达到3943元，分别是2005年的1.7和1.9倍。

2 、特色支柱产业快速发展。 各自治县、民族县挖掘自身优势，大力发展特色经济，逐步形成了各具特色的县域支柱产业。滦平县科学规划，形成了“三区一中心”的区域经济快速发展格局；大厂回族自治县发挥毗邻北京的区位优势，定位于把大厂建设成为河北“两环”地区对接北京外延发展的中心区；孟村回族自治县作为“全国弯头管件之都”，生产的中低压管件产量占全国的80%以上；围场满族蒙古族自治县大力发展生态经济， “薯、牛、菜、电、矿、游”六大产业快速发展；宽城满族自治县借助铁矿资源优势，大力实施工业强县战略，经济实力快速提升；平泉县的食用菌栽培、隆化县的矿产品开采加工、青龙满族自治县的冶金和板栗种植加工等产业都各具特色，呈现出良好的发展势头。

3 、园区经济初具规模。 民族地区按照产业集聚化、园区化的发展理念，大力培育优势产业集群和企业群，多业并举、多企支撑、多极增值、多元增收的园区经济体系正在逐步形成，初步建成了一批项目集中、产业聚集、功能齐全的特色园区。大厂回族自治县坚持把园区和项目工作作为全县经济工作的核心，一县同时拥有两个省级园区，首钢、金隅、中石油等一批“国字头”、“京字号”的企业相继落户大厂；青龙满族自治县开展“工业园区建设攻坚年”活动，编制完成了“一区五园”控制性详规及产业发展规划，不断加大园区基础设施建设投入力度；孟村回族自治县以希望新区为核心的“一区四园”开发建设，打开了融入京津冀都市圈、集聚生产要素、辐射海内外的战略通道；围场满族蒙古族自治县积极建设通往京、津、冀腹地的输变电网络，力争把围场建成全国大型风电基地；丰宁满族自治县科学布局，突出抓好南辛营、五道营产业园区和钼工业园区基础设施配套建设，健全完善服务功能，推进循环经济产业集聚区加快发展。

4 、基础设施和城镇化建设取得长足进步。 民族地区利用城镇 “三年大变样”和建设农村新民居工程有利时机，积极推进城镇规划改造。大厂回族自治县明确了“两轴、三区、一带”的城市空间布局；青龙满族自治县注重城市发展与自然生态、民族文化与公众利益相融合，谋划实施了九大类70个城建项目；围场满族蒙古族自治县以打造山水园林城市为目标，不断加大城市建设投入力度；宽城满族自治县紧紧抓住被省委、省政府列为优先支持发展的中等城市的重要机遇，迅速掀起了城市建设高潮，正在向宜居的中等城市迈进。同时，各县积极筹措资金，加强了以水、电、路、通讯为重点的基础设施建设。截至目前，各自治县、民族县已全部实现乡乡通油路，“村村通”工程已完成90%以上，人畜饮水困难得到有效缓解，通电、通讯已实现100%覆盖。

5 、各项社会事业全面发展。 各自治县、民族县已经完成“普九”达标任务，基本实现农村中小学现代远程教育，普通高中入学率得到进一步提高。中等职业教育实现快速发展，为民族地区培养了一大批技术型、实用型人才。9个县均实现了图书馆舍数量、面积“双达标”， 大部分县建立健全了县文化馆和图书馆、乡镇精神文明活动中心、农村文化活动室为主的三级文化普及网络。群众性精神文化活动丰富多彩，丰宁满族剪纸、隆化二贵摔跤等被列为国家非物质文化遗产项目，全省民族传统体育活动蓬勃开展。

（二）主要问题

1 、经济总量小，发展质量和效益不高 。虽然各县近几年经济发展取得了长足的进步，但经济总量小、欠发达的县情没有发生根本性改变，同全省平均水平相比，还有不小的差距。经济运行中存在优势资源利用水平低，企业适应市场和国家宏观调控能力差，科技开发和自主创新能力弱等问题。

2 、产业结构单一，结构调整任务艰巨。 产业结构比例不协调，主要表现为：农业产业化重点项目进展缓慢，龙头企业与基地和农户的利益连接不够紧密，拉动作用不明显；冶金矿山采选业“一业独大”，且尚处于资源开采或初级加工阶段，产业链条短，科技含量和附加值低，高耗能、高排放，发展与节能减排、保护环境的矛盾日益突出；现代服务业比重不高，休闲旅游业还在起步阶段。产业结构单一导致县域经济受市场波动影响大，抵御风险能力弱，构建适应形势的现代产业体系迫在眉睫。

3 、优惠政策落实难，资金不足制约发展。 由于国家投资需地方配套资金比例较大，而各县经济基础薄弱，财力紧张，难以负担，配套资金减免政策又难以落到实处，致使许多重点项目难以建设实施。金融机构不同程度地存在着“惜贷”现象，企业融资渠道狭窄。资金困难成为当前影响和制约基础设施建设和企业发展的主要因素。

4 、项目建设制约因素多，重点项目进展缓慢。 由于受国际金融危机的影响，项目的融资渠道缩窄，资金到位困难，造成部分引进的企业项目没有实质性进展。用地指标紧张，征地难、拆迁难也阻碍了一些重点项目的顺利推进。项目审批门槛高、审批时间长，导致一些基础设施建设项目难以顺利开工建设。这些因素在不同程度上制约了经济的持续快速发展。

5 、自然条件破坏严重，生态环境保护任务繁重。 受自然因素和乱采滥挖、超载放牧等不合理活动影响，生态环境日趋恶化，草地和林地不同程度的出现退化、沙化。河流水位下降，水源涵养功能日益下降，生物多样性急剧萎缩，生态环境保护和建设的任务繁重而艰巨。

6 、基础设施“瓶颈”制约依然突出，升级改造压力巨大。 虽然近年来民族地区的基础设施得到了明显的改善，但受自然环境所限，基础设施的公共服务保障能力不高，存在铁路覆盖面小，公路等级和网络化水平低，通乡油路承载能力低等问题。由于一些地区的地下水水位下降，人畜饮水困难再次成为迫切需要解决的问题。

（三）面临形势

“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是民族地区提升经济综合实力，加快经济跨越发展的重要时期，民族地区面临难得的机遇：

1 、良好的发展环境。 从国际环境看，当前经济全球化正向纵深发展，新科技革命浪潮迅速兴起，国际产业结构调整加速，有利于我省民族地区更大范围地利用国际资本、资源、技术和市场。从国内形势看，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，市场需求潜力巨大、劳动力资源丰富、资金供给充裕、科技创新能力不断完善，也为我省民族地区加快发展提供了广阔空间。

2 、良好的经济发展政策。 十七届五中全会提出，中央继续实施扩大内需、促进经济增长的政策，为民族地区争取国家和省投资创造了良好的条件。我省环首都经济圈、沿海经济隆起带的加快推进，为区域范围内的6个自治县（民族县）做大做强优势特色产业，打造产业集群，发展园区经济提供了强有力的政策支持。

3 、良好的资源优势。 我省的民族地区大部分毗邻京津，有着明显的区位优势，且自然资源丰富，风能、旅游、矿产资源得天独厚，这些都是“十二五”期间民族地区实现跨越式发展的强大基础和有力保障。

在看到有利条件的同时，必须正视未来发展中面临的不利因素：一是结构调整任务艰巨，产业结构不合理，重化工业比重高，自主创新能力弱，发展方式粗放，节能减排压力大。二是资源支撑能力弱，生态环境保护面临着前所未有的压力。三是社会结构变动加剧，利益主体日趋多元，收入分配差距较大，社会矛盾和社会风险不断增多。

二、发展思路和主要举措

（一）发展思路

认真贯彻党的十七大和十七届五中全会精神，深入落实科学发展观，适应国内外、省内外形势新变化，顺应各族人民过上更好生活新期待，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，深入开展重点项目建设，大力促进民族特色产业发展，统筹发展各项社会事业，着力改善民计民生，确保民族地区经济社会实现较快发展。

（二）主要举措

1 、重视民族地区经济发展，定期召开会议研究发展思路。 要高度重视民族地区的经济发展，把加快发展民族经济、提高少数民族群众生产生活水平摆在各级党委、政府工作的突出位置，摆在全省民族工作的首要位置。定期召开全省自治县（民族县）县长联席会议，分析面临的新情况和新问题，交流县域经济社会发展经验，探讨民族地区发展思路。开展多种形式的调研和座谈，制定政策措施解决民族地区面临的困难和问题。

2 、扭住发展第一要务，提供最大限度的政策、资金支持。 结合我省民族工作实际，研究制定产业开发、基础设施建设、财政税收、金融信贷、社会事业、民族干部人才等优惠政策和措施，促进民族地区经济社会全面发展。同时，通过加大对民族地区的财政转移支付力度和设立民族发展专项资金，不断加大对自治县、民族县的资金投入力度，为发展经济提供财力支持。

      3 、推进民族工作社会化，加大对民族地区的帮扶力度。 坚持走民族工作社会化道路，建立健全民委委员制度，积极整合社会资源，动员社会各方面力量共同为加快民族经济发展出钱出力。积极开展对口帮扶，健全和完善省民委委员单位挂钩帮扶民族乡制度，组织省内经济实力较强的设区市挂钩帮扶贫困自治县（民族县），改变以往民族工作部门“唱独角戏”的局面，真正形成整个社会都关心和支持民族地区发展的长效机制。

4 、坚持和完善现场办公制度，集中解决民族地区发展中的突出困难和问题。 现场办公是有效解决民族经济发展中突出困难和问题的重要方式。目前，全省已经形成了较为完善的从省到县、市到乡、县到村的三级现场办公网络。要通过组织有关部门到民族地区现场办公，帮扶基础设施建设、生活公益事业项目和农业产业化龙头项目以及改善基层办公条件，为少数民族地区发展提供有力的资金和项目支持，促进经济和社会各项事业的全面发展。

5 、深入推进民族工作示范村创建活动，探索民族村发展模式。 按照加强基础建设、培育特色产业、打造特色村寨、促进民族团结的思路，与新民居建设相结合，多轮驱动，广泛争取各级部门和社会各界的支持，深入推进民族工作示范村创建活动。打造一批民族团结、社会和谐、管理民主、乡风文明、环境优美、民族风情浓郁、产业特色明显、基础设施完善、农民生活幸福的民族经济特色村、民族文化风情村、民族团结样板村，总结推广建设经验，带动全省民族村的新农村建设步伐。

6 、继续实施“春雨工程”，着力改善民族乡、村落后面貌。 合理安排少数民族发展资金，继续实施“春雨工程”，以加强贫困民族乡、村基础设施建设为重点，着力改善少数民族群众生产生活条件，支持民族特色种、养殖示范园区建设及先进技术推广，改善民族中小学办学条件，发展民族文化体育，推动民族乡、村各项事业发展。

三、政策建议

（一）落实国家对民族地区的各项优惠政策。 把国家和省对民族地区的优惠政策落实好，通过制定刚性、量化标准或实施细则，建立贯彻落实考核机制，加强对各级部门的督导检查，使民族地区优惠政策真正落到实处。一是针对省委、省政府《关于贯彻落实<中共中央国务院关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定>的实施意见》（冀发[2005]20号）中“对6个自治县、3个民族县要参照国家西部大开发的有关政策执行”的规定，制定具体实施意见，明确民族地区能够享受到的具体优惠政策。二是落实《民族区域自治法》 关于“ 国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾 ” 的政策， 免除县以下基础设施建设配套资金，加快推进民族地区基础设施条件的改善。

（二）进一步提高对民族地区的转移支付力度。 有些县虽然财政收入基数较大，但可用财力较少。建议加大民族地区的分成比例，增加对民族地区的转移支付力度。税收减免政策造成民族地区减收部分，在测算转移支付时作为因素给予照顾。对上解的民族地区实现财政收入增长部分，实行全返或固定上解基数的激励政策，以更好地促进少数民族地区经济社会发展。

（三）提高行政事业性收费留成比例。 各县的税外收入主要是水资源费、排污费、森林植被恢复费、矿产资源补助费等，按照国家和省的规定，很大比例上缴。建议在分成比例上，对自治县、民族县有所考虑，全部保留或降低省级分成比例或者按政策收取后再返还给县。

（四）进一步加大对民族地区重点项目的扶持力度。 一方面适当降低民族地区重点项目和工业园区列入省重点的门槛。另一方面，要加大在基础设施、金融政策、土地审批等方面的扶持，在项目立项、审批上简化程序、下放权限，适当向民族地区倾斜。

（五）基础设施建设项目和资金向民族地区倾斜。 重点加强交通设施建设与升级，提高山区公路补贴标准。在安排土地开发整理、生态林业、防风治沙等基础设施项目时，对民族地区给予重点倾斜。

（六）加大金融机构对民族地区的扶持力度。 随着经济的发展，居民存款逐年增多，但金融机构贷款规模增长少，存贷比例不合理，致使大量资金外流。建议加大存贷比例，增加贷款额度，提高贷款规模，同时制定优惠政策，鼓励民间资本投资，为民族地区发展提供资金支撑。

（七）发展民族特色农牧业，推进农业产业化发展。 提高民族地区蔬菜、食用菌、林果等农业优势富民项目的扶持力度，积极培育民族品牌和农业产业化龙头企业，加强农业合作社建设，实现集约化经营，发展特色农业。制定牛羊屠宰标准，规范屠宰市场，发展民族特色畜牧业。

（八）建立资源开发和生态补偿机制。 部分民族地区为京、津地区防风固沙、涵养水源，承担了很大的生态和经济方面的压力，在经济社会发展中做出了巨大牺牲。建议加大协调和扶持力度，建立资源开发和生态补偿机制，具体核定对我省民族地区的生态保护补偿标准并落实到位，对在资源输出、建立自然保护区、重要生态功能保护区等生态环境建设方面做出贡献的民族地区给予合理补偿，切实解决当地群众增收和长远生计问题。

（九）加强教师队伍建设，发展民族特色教育。 一是增加教育投入。把农村义务教育列入省级预算安排，通过直接拨付或转移支付的形式，切实解决上级投入和基层投入“倒挂”的现象。提高民族地区义务教育阶段学生生活补助标准。二是培养和引进教育人才。建立民族地区教师定向培养机制，培养教育人才。提高民族地区就业教师待遇，引进和留住人才。三是进一步完善特岗教师政策。全额补贴民族地区特岗教师工资，为缺编地区招聘特岗教师，加强特岗教师政策的延续性。四是加强民族特色学校建设。开展双语教学，把平泉县蒙中建设为省级民族示范学校。提高民族学校的人均公用经费，对民族学校从招生、人员配备上给予照顾。

（十）加强公共卫生体系建设。 提高县、乡、村三级医疗服务的质量和水平，加强医疗信息平台的建设，完善医疗服务网络，解决群众看病难、看病贵问题。开展民族地区医疗人员培养工程，建立医疗人才培训机制，制定医学专、本科生的分配优惠政策，引进人才，留住人才。进一步加大对民族地区公共卫生体系建设的投入力度。

（十一）大力发展民族特色文化、旅游。 加强民族地区特色文化场馆、博物馆建设，扶持民族文化传承和交流，打造民族文化产业园区，发展民族传统文化、体育和饮食。加强民族精品文化保护，从定位、税收、产业上给予支持。充分利用承德市旅游资源丰富优势，整合旅游资源，做好旅游网络、线路的规划和布局，加强水、电、路等旅游基础设施建设，打造京、津地区后花园。民族特色村寨建设要与旅游业相结合，共同发展、进步。

（十二）加强扶贫开发力度。 一是结合国家扶贫政策，参照西部大开发相关政策，制定本省民族地区扶贫政策，扶持贫困民族地区发展。二是建立发达地区帮扶贫困民族地区机制，帮助加强基础设施建设。三是加强劳动技能培训，针对民族地区建设培训中心，拓宽贫困地区农民增收门路。四是参照新农村建设力度，抓重点贫困村，整村推进脱贫。