中国将取消暂住证制度 全面实施居住证制度

　　新华网北京2月15日电 近日，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，已经中央审议通过，即将印发实施。

　　党中央、国务院对公安工作高度重视，对公安队伍建设十分关心。党的十八大以来，习近平总书记等中央领导同志多次听取公安工作汇报，并就深入推进公安改革、进一步加强和改进新形势下的公安工作和公安队伍建设作出重要指示。在中央全面深化改革领导小组的领导下，在中央司法体制改革领导小组的指导下，公安部成立全面深化改革领导小组，加强研究谋划、深入调研论证，在形成《意见》和方案稿后，又广泛征求了各地、各有关部门和基层单位的意见，并根据各方意见反复修改完善。《意见》和方案先后经中央全面深化改革领导小组会议、中央政治局常委会议审议通过。

　　全面深化公安改革的总体目标是：完善与推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制，建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制，建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度。到2020年，基本形成系统完备、科学规范、运行有效的公安工作和公安队伍管理制度体系，实现基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化，进一步提升人民群众的安全感、满意度和公安机关的执法公信力。

　　全面深化公安改革共有七个方面的主要任务、100多项改革措施。一是健全维护国家安全工作机制，二是创新社会治安治理机制，三是深化公安行政管理改革，四是完善执法权力运行机制，五是完善公安机关管理体制，六是健全人民警察管理制度，七是规范警务辅助人员管理。

　　全面深化公安改革坚持以问题为导向，将改革的指向聚焦在三个方面：一是着力完善现代警务运行机制，提高社会治安防控水平和治安治理能力，提高人民群众的安全感。二是着力推进公安行政管理改革，提高管理效能和服务水平，从政策上、制度上推出更多惠民利民便民新举措，提高人民群众的满意度。三是着力建设法治公安，确保严格规范公正文明执法，提高公安机关执法水平和执法公信力，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。

　　在创新社会治安治理机制方面，这次改革从完善治安管理防控机制、创新惩防犯罪工作机制、完善国际警务合作机制、健全情报信息主导警务机制等方面，提出了创新治安治理方式、提高治安治理水平的若干措施。围绕创新立体化社会治安防控体系，建立健全更加注重源头预防、综合治理的社会治安治理模式。加快建立以公民身份号码为基础的公民统一社会信用代码制度，推动建立违法犯罪记录与信用、相关职业准入等挂钩制度。健全社会治安组织动员机制，推动社会治安社会化治理。健全涉众型经济犯罪、涉电信诈骗犯罪侦查工作机制。健全同有关部门密切协作、高效顺畅的海外追逃追赃、遣返引渡工作机制，等等。

　　在深化公安行政管理改革方面，这次改革从深化行政审批制度改革、扎实推进户籍制度改革、创新人口服务管理、健全完善外国人在中国永久居留制度和改革边防出入境、交通、消防监督管理制度等方面，提出了一系列服务改革开放、促进经济发展和便民利民的政策性措施、制度性安排。建立行政审批事项定期清理和行政审批权力清单制度。 扎实推进户籍制度改革，取消暂住证制度，全面实施居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。落实无户口人员落户政策。建立户口迁移网上流转核验制度和居民身份证异地受理制度，方便异地办理户口和身份证。 改革内地往来港澳边检查验模式，提高通关效率。向县级公安机关下放出入境证件受理审批权限。健全完善统一规范、灵活务实的外国人在中国永久居留制度。改革驾驶人培训考试，推行驾驶人自主预约考试、异地考试等制度。深化机动车检验改革，全面实施省内异地验车，逐步推行跨省异地验车。加快建立跨省异地处理交通违法和缴纳罚款制度。缩小建设工程消防审批范围。全面落实报警求助首接责任制、群众办事一次告知制、窗口单位弹性工作制，大力推行“预约服务”、“绿色通道”和“一站式”等服务模式。积极搭建综合性网络服务平台和新媒体移动终端，推行行政审批事项全程网上流转，方便群众咨询、办事和查询、监督，等等。

　　在完善执法权力运行机制方面，这次改革从完善执法办案制度、执法司法衔接机制、执法责任制、人权保障制度等方面，提出了规范执法权力运行、促进社会公平正义的一系列改革举措。探索实行受案立案分离和立案归口管理制度。健全行政裁量基准制度，细化量化裁量标准。深化执法公开，落实执法告知制度。围绕推进以审判为中心的诉讼制度改革，完善适应证据裁判规则要求的证据收集工作机制，完善严格实行非法证据排除规则和严禁刑讯逼供、体罚虐待违法犯罪嫌疑人的工作机制，建立健全讯问犯罪嫌疑人录音录像制度和对违法犯罪嫌疑人辩解、申诉、控告认真审查、及时处理机制，完善侦查阶段听取辩护律师意见的工作制度。规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物程序，实行涉案财物集中管理。完善执法责任制，健全执法过错纠正和责任追究制度，建立冤假错案责任终身追究制。探索建立主办侦查员制度，落实办案质量终身负责制，等等。

　　全面深化公安改革还明确提出，根据人民警察的性质特点，建立有别于其他公务员的人民警察管理制度和保障机制。按照职位类别和职务序列，对人民警察实行分类管理。适应正规化、专业化、职业化建设要求，建立健全人民警察招录培养机制。贯彻落实人民警察生活待遇“高于地方、略低于军队”的原则，建立符合人民警察职业特点的工资待遇保障体系。完善人民警察抚恤优待制度，建立健全人身意外伤害保险等职业风险保障制度。依法维护人民警察执法权威。规范警务辅助人员管理，等等。

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　　 暂住证的前世今生

　　1984年，深圳开始实行暂住证制度。然后从上世纪80年代中国多数大中型城市陆续实行，直到今天，一直是大多数城市对非本地户籍人口实施管理的主要办法。暂住证经历过3种版本，最早的暂住证是多页手写的证件形式，比较容易被伪造；后来采用IC卡形式的暂住证，可以机读，内含较多个人信息，但由于成本高，制作周期长，给外来务工人员带来不便，同时在过程中，许多功能由于实际情况限制，很少发挥作用。2003年，《行政许可法》颁布后，暂住证制度的强制性失去了法律依托甚至发生抵触，暂住证成为社会学及法律学专家联合“声讨”的对象，当年少数城市开始取消暂住证制度。

　　2005年，部分取消“暂住证”的城市因外来人口犯罪率反弹而恢复该制度，有些则将“暂住证”换了个说法，“居住证”应运而生，成为各界人事热议的话题。

　　2006年，深圳发布人口管理“1+5”文件，对暂住证管理制度进行改革，减少暂住证类别，降低门槛、简化程序，明确了持证人享有的权利。

　　2008年8月1号开始，深圳居住证制度正式实施，实施了近13年的暂住证制度正式退出历史舞台。7月31日，首批两万张居住证开始在深圳市发放。据了解，深圳市现在共有流动人口800万，预计2008年发放500万张居住证，2009年上半年前居住证发放全部完成。

　　近几年来，暂住证制度的存废一直备受舆论关注，一些专家和法律界人士对暂住证制度的弊端提出了严厉的批评。河南省10名律师上书中国人大常委会和国务院，提出“中国各地暂住证及类似制度严重违反法律，应予审查撤销”。10名律师从法律的角度质疑暂住证制度的合法性。他们认为，针对外地人群办理，并且不办暂住证就不允许在本地居住，这样的规定是典型的行政许可行为，但2004年7月1日起实施的《行政许可法》没有赋予国务院各部委（如公安部、财政部等）和省级政府设立行政许可的权力，所以原来主要由省级政府发布的暂住证规定不应该继续执行。这一质疑显然是很有力量的，让人不能不佩服律师的严谨与犀利。当然，从这个角度对暂住证制度提出质疑，严格说来并不需要特别的专业知识，甚至可以说，在《行政许可法》正式实施后，暂住证制度在法律上已经失去了存在的理由，这在很多人那里已经成为一种常识。

　　作为一种应当依法废除的“旧法”，暂住证制度为什么在许多地方还能继续存在下去呢？主要原因就在于，有关方面不是从“法律”的角度来认识暂住证制度的合法性，而是从他们更为看重的“社会”的角度，认为暂住证制度继续存在具有相当的合理性。他们坚持认为，即使暂住证制度失去了合法性，其合理性也不可动摇，所以不能为了“合法”而将其一废了之；如果批评者一定要追问合法性，那么通过修改相关法律，使暂住证制度重新变得“合法”，也并非不可能之事。看来，只否定暂住证制度的合法性是不够的，还应当认真审视其存在的“合理性”。

　　至于加强治安管理，也不能成为实行暂住证制度的一条强劲的理由。一个公民来到其户籍之外的另外一个地方，无论是投靠亲友、务工经商还是旅游度假、学习研修，也无论是三年五年的“长期暂住”，还是十天半月的“短期暂住”，只要他通过一定的渠道（如他投靠的亲友、务工的单位、住宿的酒店等）向当地公安机关履行登记备案手续，公安机关就能达到掌握流动人口动态的目的。在加强治安管理的问题上，暂住证制度并不比登记备案更有效，只是在公安机关那里，两者的意义却大不相同———登记备案只是一种日常管理手段，暂住证制度却维系着一种行政权力，以及附加在行政权力之上的一系列部门利益（如收费、罚款等）。在收费、罚款和加强治安管理这两个目标中，如果认为前者很重要，那么，暂住证制度就是合理的；相反，如果认为前者并不重要，那么，暂住证制度对于治安管理的“合理性”也就不复存在了。